Irsko a Řecko jsou velmi odlišné ekonomiky a volí k řešení masového nesplácení hypotečních úvěrů své vlastní přístupy. Obě níže popsané případové studie však dokumentují, že bez aktivní a preventivně orientované makroobezřetnostní a dohledové politiky se z financování nemovitostí může stát celonárodní noční můra. Obě studie také dobře dokumentují, proč je v zájmu bank, domácností i státu, aby regulátor stanovil právně závazným způsobem horní hranice úvěrových limitů typu LTV, DTI nebo DSTI.

Přístup Irska k řešení hypoteční krize

Irská bankovní krize, která propukla v září 2008, souvisela v rozhodující míře s úvěrováním rezidenčních i komerčních nemovitostí. Byla doprovázena dramatickým propadem cen domů a bytů, které mezi vrcholkem v dubnu 2007 a dnem v březnu 2013 klesly o 55 %. Vynutila si rozsáhlou státní pomoc ve formě převodu aktiv za 74 mld. EUR do státní „konsolidační“ společnosti NAMA s průměrnou srážkou 57 %. Banky tedy obdržely za prodaná aktiva pouze 32 mld. EUR[1], což představovalo necelých 20 % irského HDP[2] z roku 2010.[3] Převod se však týkal primárně úvěrů spojených s komerčními nemovitostmi. Většina nesplácených hypotečních úvěrů naopak zůstala zpočátku v bankovních bilancích a jen část z nich byla později z bilancí vyvedena prostřednictvím sekuritizace (Obr. 1). Stát a centrální banka následně vytvořily komplexní sadu zákonných norem a nařízení, jehož součástí byla striktní pravidla pro to, jakým způsobem by banky měly při řešení nesplácených hypotečních úvěrů vůči dlužníkům postupovat. Centrální banka stanovila bankám, jaké postupy mají dodržovat, v roce 2009 (Code of Conduct on Mortgage Arrears). Podstatou pravidel je zajistit co nejvyšší součinnost bank, aby spolupracující dlužníci nepřišli o střechu nad hlavou. Banky se musí snažit jim v maximální míře pomoci překonat složitou situaci a nucený prodej nemovitosti chápat jako zcela poslední řešení. Zavedení pravidel vedlo k tomu, že většina problematických úvěrů je postupně restrukturalizována. Situace, kdy banka požádá soud o povolení nuceného prodeje nemovitosti, nejsou příliš časté a rozhodování soudů o jednotlivých případech je pomalé.

Obr. 1: Hypoteční úvěry v Irsku
(v mld. EUR)

Pramen: Central bank of Ireland
Pozn.: U sekuritizovaných úvěrů připadá na úvěry k vlastnímu bydlení zhruba 85 %.

Charakter pravidel odpovídal velkému počtu a objemu problémových úvěrů. V předkrizových letech došlo k neobvykle silnému nárůstu úvěrů a na jeho pozadí k výjimečnému nafouknutí cen bydlení. Ke konci roku 2007 dosáhl celkový objem hypotečních úvěrů v bilancích bank 123 mld. EUR (téměř 63 % irského HDP v roce 2007), zatímco ještě na začátku roku 2003 to bylo jen 44 mld. mld. EUR (obr. 1).[4] V roce 2007 přesáhla průměrná výše hypotečního úvěru 260 tis. EUR, což byl dvojnásobek oproti roku 2002. Po nástupu krize došlo k výraznému nárůstu problémových bankovních úvěrů. Podíl celkových úvěrů se selháním (NPL) v irském bankovním sektoru dosáhl maxima 32 % v roce 2013 (80 mld. EUR), i když v roce 2007 byl téměř nulový. Dvě třetiny ze selhávajících úvěrů přitom byly hypoteční úvěry (přes 53 mld. EUR), u nichž maximální podíl NPL v roce 2013 vyšplhal na 24 %. Do konce roku 2018 podíl NPL klesl na 11 % (u hypotečních úvěrů 13 %), což je však oproti zbytku EU stále dosti vysoká úroveň.[5] Ve světle těchto čísel není překvapivé, že současná pravidla pro poskytování hypotečních úvěrů v Irsku jsou velmi striktní. Žadatel o svůj první hypoteční úvěr sloužící k vlastnickému bydlení může kupříkladu počítat s částkou maximálně ve výši 3,5násobku svého příjmu (ukazatel LTI).

Přístup irských bank k zacházení s nesplácenými úvěry se postupně měnil. Zpočátku volily dočasná řešení. Mezi ně patřilo umožnění splácet po nějakou dobu pouze úroky nebo naopak placení úroků odložit, případně po určitou dobu splácet jen část jistiny úvěru. Později i pod tlakem centrální banky začaly s dlužníky sjednávat dlouhodobější řešení. Primárně šlo o rozložení dlužné částky do zbývajících let do splatnosti (tzv. kapitalizace dlužné částky), prodloužení splatnosti úvěru, kombinaci rozložení dlužné splátky a prodloužení splatnosti nebo o rozdělení úvěrů (split mortgage).[6] Některá z forem restrukturalizace byla aplikována na necelých 120 tisíc úvěrů na nákup vlastního bydlení a dále na 23 tisíc investičních úvěrů na bydlení (koupě za účelem pronájmu). U necelých 9 tisíc úvěrů byla situace řešena prodejem nemovitosti, přičemž nucený prodej se týkal jen jedné třetiny těchto případů.

Počet i objem nesplácených hypotečních úvěrů zůstává i dnes vysoký a představují problém, který je řešen na politické úrovni. V současnosti je projednávána novela irské legislativy týkající se povinností soudů při rozhodování o nuceném prodeji hlavní nemovitosti určené k bydlení v případě dlouhodobého nesplácení hypotečního úvěru.[7] Návrh novely podrobněji rozvádí již existující principy, že k nucenému prodeji hlavní nemovitosti dlužníka (tj. nemovitosti sloužící k jeho vlastnímu bydlení) by mělo dojít pouze v případě, kdy se všechny ostatní možnosti řešení ukázaly jako neproveditelné. Smyslem je zajistit, aby i v případě, pokud všechny možnosti byly ze strany věřitele vyčerpány, soud zvážil před finálním rozhodnutím specifické podmínky daného dlužníka. Soud musí například posoudit proporcionalitu takového kroku (např. vzhledem k výši částky po splatnosti či k výši nesplacené jistiny), ale i skutečnost, zda věřitel navrhl dlužníkovi řešení, které by dlužníkovi umožnilo nadále bydlet v příslušné nemovitosti, či zda a jak věřitel reagoval na případné návrhy dlužníka řešit nastalou situaci. Je zřejmé, že smyslem existujících pravidel i navrhovaných úprav je účinně chránit rodiny před nepříznivými dopady ztráty vlastního bydlení. Zároveň však je vysoce pravděpodobné, že nové podmínky ještě více zpomalí rozhodování soudů a zvýší náklady, které dlouhé procesy přinášejí věřitelům, ale koneckonců i dlužníkům. Banky musí počítat s tím, že ponesou část nákladů restrukturalizace úvěrů po řadu let a rovněž jejich bilance se budou zlepšovat pouze pozvolna.

Tak trochu zamotané řecké řešení

O dopadu ekonomické a finanční krize na řecký bankovní sektor je dlouhodobě k dispozici mnohem méně informací než v případě Irska. Z dostupných údajů vyplývá, že ke konci roku 2018 měly banky v bilancích úvěry se selháním za zhruba 85 mld. EUR (47 % všech úvěrů). U hypotečních úvěrů představující třetinu všech úvěrů řeckých bank, se v této kategorii nacházely úvěry v rozsahu 27 mld. EUR (45 % všech hypotečních úvěrů). Relativní rozsah problému v obou zemích je tak alespoň z pohledu relativního objemu problémových úvěrů přibližně podobný. Řecký přístup k řešení situace ohrožených dlužníků se od toho, který zvolili v Irsku, nicméně podstatně liší.

Obr. 2: Podíl úvěrů se selháním v řeckém bankovním sektoru
(v %)

Pramen: Bank of Greece

Podobně jako v Irsku se řecký stát se rozhodl v průběhu finanční krize vytvořit silné bariéry proti nucenému prodeji bytů a domů zajišťujících hypoteční úvěry. V roce 2010 byl přijat „zákon pro zadlužené domácnosti“, který je znám pod názvem Katseliho zákon. Ustanovení zákona využilo téměř 200 tisíc dlužníků nejen k uchování střechy nad hlavou, ale v řadě případů i k nemalému snížení dluhu. Od roku 2011 mohli tato ustanovení využít také drobní podnikatelé. Zákon až do konce roku 2013 efektivně bránil nucenému prodeji zastavené nemovitosti, pokud dlužná částka nepřesahovala 200 tis. EUR. Některá z ustanovení zákona byla průběžně upravována, nicméně zákon po různých peripetiích zůstal v platnosti dodnes.[8] Ačkoli platnost zákona měla podle původních předpokladů vypršet v prosinci 2018, vzhledem k potřebě získat prostor pro přípravu a projednání nové právní úpravy byla opět prodloužena. Katseliho zákon sice splnil své základní poslání, ale stal se také zdrojem problémů. Přispěl k rozvoji kultury tzv. strategického defaultu, kdy se i pro řadu solventních dlužníků stalo výhodnější hypoteční úvěr přestat splácet, protože do doby slyšení před soudem mu banka jeho nemovitost nesměla nuceně prodat bez ohledu na plnění zákonných kritérií. Někteří dlužníci těsně před soudním projednáním původní žádost stáhli a po čase podali opět novou. I v důsledku takového přístupu leží na soudech stále více než 130 tis. případů. Tím, že příslušná řízení trvají až 10 let, Katseliho zákon na dlouhou dobu „odložil“ řešení nesplácených hypotečních úvěrů a přispěl k zakonzervování neradostného stavu bilance řeckých bank.

Na počátku roku 2019 probíhaly práce na nové legislativě, která by měla nahradit příslušná ustanovení Katselliho zákona. Cílem zákona je ochrana předlužených řeckých domácností před zabavením jejich hlavní nemovitosti určené k bydlení.[9] I když se nový návrh v některých ohledech jeví přísnější než současná ustanovení (např. nižší maximální přijatelná cena nemovitosti, na kterou se dá program aplikovat, konkrétně 250 tis. EUR), jeho dopady na bankovní sektor a finanční stabilitu není jednoduché posoudit. Jedním z deklarovaných cílů zákona je sice snížení objemu úvěrů se selháním a posílení bankovních rozvah, nastavení některých klíčových parametrů se však může promítnout do ziskovosti bank a působit negativně na jejich kapitálovou vybavenost. Banky kupříkladu budou muset respektovat povinný odpis části dluhu nad zákonem vymezenou hranici (dosavadní výše nesplaceného dluhu nebo 120 % tržní hodnoty nemovitosti) či fixně stanovenou maximální délku restrukturalizace 25 let (nebo do 80 let věku dlužníka). Z navrhovaného zákona rovněž není zřejmé, zda bude nahrazovat dosavadní legislativu v oblasti insolvenčního práva nebo vytvoří paralelní rámec. Problémem se navíc může stát případné zhoršení platební morálky a morální hazard ze strany dlužníků. Navrhovaná úprava bude týkat i těch dlužníků, kteří se „na poslední chvíli“ rozhodli využít současné podoby zákona, nicméně dle nového návrhu by na ochranu nárok neměli.

Návrh zákona také předpokládá, že řecký stát vyčlení prostředky na podporu splácení dlužníků „chráněných“ novým zákonem. Tento krok by mohl pomoci k postupnému návratu některých úvěrů z kategorie se selháním mezi řádně splácené úvěry. Na druhou stranu ale opět vytváří prostor pro morální hazard, pokud by mohli nové podoby zákona využít i „noví“ dlužníci (tj. ti, kteří dosud spláceli). Návrh také připouští, že jej budou moci využít nově i drobní podnikatelé, což by mohlo pro banky implikovat nutnost natvoření dodatečných opravných položek.

Z hlediska dopadů na řecké hospodářství tak navrhovaná legislativa může v konečném důsledku vzhledem k souvisejícím nákladům vést k omezení nabídky úvěrů a zvýšení úrokových sazeb z hypotečních úvěrů. Zároveň může dojít ke zvýšení finanční zátěže zranitelných domácností následkem přesunutí úvěrových ztrát a zvýšených nákladů bankami do zpřísněných úvěrových podmínek na ostatní dlužníky. Finální podoba návrhu zákona bude předmětem dalších jednání v Řecku a na úrovni EU a bude zajímavé sledovat, jakým způsobem budou výše uvedené rozpory řešeny.

Jediným dobrým řešením je se do takové situace nedostat

Výše popsané irské a řecké přístupy k řešení problému nesplácených hypotečních úvěrů ukazují, že když se krize týká velkého počtu dlužníků, není k dispozici žádné dobrá a rychlá řešení. V takové situaci vzniknou schémata a procesy, které zpravidla vedou k masivnímu transferu zdrojů od věřitelů k dlužníkům, k zapojení prostředků daňových poplatníků a přenosu nemalé části problémů dlužníků na finanční sektor. Jediným správným řešením je do takové situace se nedostat. To vyžaduje, aby národní orgány dlouhodobě prováděly zdravou makroekonomickou politiku a přísně dohlížely nad finančními institucemi. A zejména aby preventivně aplikovaly makroobezřetnostní opatření, pokud dojdou k závěru, že banky začínají ve velkém rozsahu poskytovat vysoké úvěry na nadhodnocené nemovitosti žadatelům, kteří je v případě nepříznivého šoku s vysokou pravděpodobností nebudou schopni splácet.

[1] Tato částka nepředstavuje čistou ztrátu, neboť většina z převedených aktiv má a bude mít významně nenulovou výtěžnost.

[2] Pro srovnání lze uvést, že 20 % českého HDP v roce 2018 by představovalo více než tisíc miliard Kč.

[3] Záchrana bankovního sektoru spolu s poklesem ekonomické aktivity se odrazila výrazně na stavu veřejných financí. Irský veřejný dluh činil ke konci roku 2007 pouze 24 % HDP, ke konci 2009 62 %. Maxima ve výši 125 % HDP dosáhl v roce 2013. Pak začal klesat a do konce roku 2018 se snížil na 68 % HDP.

[4] Celkový objem úvěrů na bydlení, na kterých se rozhodující míře podílí hypotečníh úvěry y v ČR ke konci roku 2018 dosáhl 23,5 % HDP.

[5] Průměrná hodnota NPL pro EU ve 3Q 2018 činila 3,4 %.

[6] V posledním případě se sníží výše jistiny, která je standardně splácena, a zbývající částka je „skladována“ pro případ, že by se příjmové podmínky dlužníka v budoucnosti významně zlepšily.

[7] https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/en_opinion_con-2019-8_ie_on_court_orders_for_possession_of_principal_private_residences_.pdf

[8] Podrobnější informace o vývoji řecké legislativy lze nalézt zde.

[9] https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/legal/pdf/en_con_2019_09_f_sign_.pdf

Jan Frait, Tomáš Konečný, Václav Brož

Vyšlo na webových stránkách České národní banky.