Důchodovou reformu líčí laické veřejnosti jako něco jasného, konkrétního, dobře známého, co se však v důsledku selhání politiků dosud neuskutečnilo. Asi něco jako nedostavěná dálnice. Tak tomu ale vůbec není.

Žádný recept na jedinou správnou důchodovou reformu neexistuje. Přizpůsobit důchodový systém měnícím potřebám a podmínkám doby a možnostem ekonomiky je velmi komplikovaný pohyblivý cíl, v němž nejde pouze o cílový stav, ale i cestu, jak k němu dojít. Proto je toto téma u nás předmětem intenzívních odborných i politických diskusí více než čtvrt století a vůbec není pravdou, že se v této oblasti nic nevykonalo a nezměnilo. Naopak, lze říci, že téma je odborně prodiskutováno dokonale. Všechny alternativy a možnosti byly dávno analyzovány a spočítány, nejsou žádná překvapivá řešení ani varianty, o nichž by se nevědělo.

Protože jsem u řady těchto debat, především zpočátku, kdysi jako šéf poradců premiéra, později jako člen NERVu byl, myslím, že se na toto téma mohu s jistou zkušeností vyjadřovat. Proto chci na úvod říci jedno – žádné zázračné řešení základního problému udržitelnosti našeho důchodového systému neexistuje. V nejobecnější rovině jde fakticky pouze o to, jak, odkud a kolik se do systému nasype dalších peněz. Naděje, že je možné základní finanční nestabilitu důchodového systému vyřešit pouhým administrativním prodlužováním věku odchodu do důchodu, nejsou podle mého názoru realistické. Je třeba motivovat pracující, aby pracovali podle svých možností co možná nejdéle, ale to je jiné zadání, než plošné prodloužení věku odchodu do důchodu.

Všechno ostatní, co se nám jako návrhy na řešení důchodového problému v poslední době předkládalo, tj. např. návrhy na úpravy systému minulou „Komisí pro spravedlivé důchody“ vedené dnešní prezidentskou kandidátkou prof. Nerudovou, či úvahy poradního týmu současného ministra Jurečky, jsou parciální změny parametrů stávajícího systému, které samy o sobě žádnou jeho zásadní stabilizaci sytému přinést nemohou.

Základním problémem našeho důchodového systému, který ohrožuje jeho udržitelnost, je demografický vývoj. Počet obyvatel naší země sice jako jediné mezi postkomunistickými státy díky migraci roste, ale věková struktura populace se trvale zhoršuje. Jestliže podle dat ČSÚ na počátku 90. let tvořili lidé nad 65 let věku 12% z celkového počtu obyvatel republiky, o deset let později to bylo více než 16% a k prvnímu lednu 2022 to bylo již 20,6%. Podle predikce Národní rozpočtové rady vzroste počet důchodců z dnešních cca 2,4 mil. osob na 3,8 mil. na konci 60. let tohoto století [1]. To bude znamenat, že klesající počet výdělečně činných osob v produktivním věku bude v průběžném systému, který dnes máme, nucen financovat rostoucí počet příjemců důchodů. Toto břemeno může snížit prodlužování důchodového věku a rostoucí souhrnná produktivita ekonomiky.

Obě tyto cesty mají však své limity. Pravděpodobnost dožití sice pomalu roste a u mužů se postupně přibližuje 80 letům, zatímco u žen ji již před lety přesáhla, avšak schopnost člověka vykonávat v seniorském věku náročnější práce končí daleko dříve. U značné části fyzicky i psychicky náročnějších profesí proto nelze přijmout obecně zastávaný názor, že s prodlužujícím se věkem proporcionálně roste schopnost lidí tyto profese univerzálně zastávat déle. Prodlužování věku, tak jak jej zažíváme, proto znamená spíše zvýšení zátěže pro sociální a zdravotní systém, než že by znamenalo zvyšování počtu práceschopného obyvatelstva. Prodlužování věku odchodu do důchodu má proto své výrazné objektivní limity, nelze je s úspěchem univerzálně aplikovat na všechny občany v důchodovém věku. Na druhé straně usnadnění možnosti pracovat i po dožení důchodového věku je velkým materiálním i psychologickým ulehčením života seniorů, kteří pracovat mohou a chtějí.

Důchodový systém by proto měl lidem umožnit pracovat déle a motivovat je k tomu, ale rozhodnutí ponechat na jejich vlastním posouzení sil i schopností. Mechanické univerzální posunutí věkové hranice kamsi k 70 letům věku by bylo vůči občanům necitlivou a politicky nákladnou cestou, kterou za perspektivní řešení problémů penzijního systému nelze považovat.

Růst produktivity a bohatství společnosti umožňuje, aby stále menší počet lidí dokázal vytvářet větší zdroje pro financování důchodů, tj. méně pracujících lidí dokáže uživit více důchodců. V našich poměrech to však neznamená, že bychom mohli spoléhat na to, že tento růst produktivity je a především bude dostatečný na to, aby kompenzoval rychlé zvyšování počtu důchodců v následujících několika desetiletích. Naopak, dnes, v době energetické krize, inflace, snižování životní úrovně obyvatel a všeobecně nejisté budoucnosti nejsou vyhlídky na obnovení prosperity a bohatnutí společnosti příznivé.

Mění se i standardy, jejichž zajištění pro život důchodců považuje společnost za adekvátní a přijatelné. V posledních třiceti letech nepochybně došlo ke zvýšení kvality života důchodců, i když poměr průměrné výše důchodu vůči průměrné mzdě postupně klesá. Je však nesporné, že v dosud rychle bohatnoucí společnosti bylo a je postavení starobních důchodců s fixními příjmy velmi zranitelné ve chvílích, kdy dojde například k vysokému vzedmutí inflace v situaci rozpočtové krize, jako je tomu dnes.

Průběžný versus fondový systém

V naší zemi hraje v zajištění starobních důchodů občanů rozhodující roli průběžně financovaný důchodový sytém, který lze v zásadě charakterizovat jako na mezigenerační solidaritě založený mechanismus, v němž povinné platby pracujících v produktivním věku financují důchody obyvatel, jimž bylo důchodové zabezpečení podle daných pravidel přiznáno. Tento systém má kořeny v penzijním zákonodárství přijatém na konci 19. století v Německu kancléřem Bismarckem a může na základě mezigenerační solidarity dobře fungovat v situaci příznivého demografického vývoje. V situaci zrychlujícího se postupného stárnutí obyvatelstva se však tento systém přirozeně dostává do problémů, pokud se nezmění jeho parametry (např. věk odchodu do důchodu, nebo výše příspěvků od plátců sociálního pojištění čí státu).

V období naší ekonomické transformace, kdy dnešní důchodový systém vznikal, se objevilo vážné dilema, zda se v této oblasti nevydat zcela jinou cestou. Alternativou byl fondový systém individuálního spoření na důchod, který se v období po druhé světové válce úspěšně rozvinul v některých vyspělých západních zemích, a zdálo se, že může být nadějnou cestou i v nových demokraciích Latinské Ameriky i postkomunistického světa. Systém, v němž si v průběhu své ekonomické aktivity budoucí důchodci dlouhodobě a se státní podporou spoří ve specializovaných fondech na své vlastní penzijní zabezpečení, je z definice odolný vůči demografickým změnám, vytváří dlouhodobý kapitál, který oživuje finanční trhy dané země, a umožňuje individualizaci a komercionalizaci důchodového pojištění.

Popularita a úspěšnost tohoto fondového systému však vycházela z unikátní zkušenosti, kterou vyspělé západní země nashromáždily ve výjimečném období studené války a let následujících, kdy mimořádné období hospodářského růstu, prosperity a stability několika generacím obyvatel umožnily využívat v dlouhodobém horizontu výhody tohoto systému. Nikde jinde a nikdy před tím v lidské historii nebyla lidem dána možnost prožívat život v takové éře stability a trvalého růstu bohatství a životní úrovně.

V jiných, méně šťastných částech světa, včetně té naší, byly generace obyvatel nuceny zažívat zásadní období hospodářské a politické nestability, válek, inflace, měnových reforem, znárodňování a dalších majetkových přesunů, které smysl dlouhodobého individuálního spoření na důchod znemožňovaly.

Idea nahrazení průběžně financovaného důchodového systému fondovým jakoby v zásadě vycházela z jakési „fukuyamovské“ představy konce dějin a věčného trvání stabilního kapitalistického tržního hospodářství, v němž se individuální úspory stabilně desetiletí zhodnocují a dávají pojištěncům (plátcům) jistotu na stáří. Tato idea však narazila na dvě skutečnosti.

Za prvé se ukázalo, že svět je dalek konce dějin, že společnost ani ekonomika se nevyvázaly z rizik krizí a zvratů. Obzvláště v obdobích charakterizovaných kvantitativním uvolňováním v měnové politice centrálních bank, zápornými úrokovými sazbami a v éře vysoké inflace se stávají dlouhodobé individuální penzijní úspory velmi riskantními a těžko mohou spolehlivě garantovat dostatečné existenční zabezpečení na stáří.

Ještě komplikovanějším se ukázal transformační problém, tj. jak přejít z povinného průběžně financovaného systému na individuální fondový. Tam, kde se fondový systém úspěšně rozvinul, začínal většinou na zelené louce, dlouhá léta nejprve jenom akumuloval prostředky, aby až s velkým odkladem je zhodnocené posléze vyplácel důchodcům. Taková situace však u nás nebyla. Přechod na fondový sytém by musel být nevyhnutelně postupný tak, aby jeho účastníkům umožňoval vyvést část prostředků ze stávajícího průběžného systému do individuálního spoření. Tím však vznikal problém narůstajícího deficitu ve veřejném průběžném systému, z něhož by v průběhu transformace odtékaly prostředky do individuálních fondů. Vznikal problém, jak ochránit důchody těch účastníků průběžně financovaného důchodového sytému, kteří by nebyli schopni nebo ochotni do systému individuálního fondového spoření přejít v situaci, kdy se by původní systém v důsledku odlivu plátců začal dostávat do rostoucího deficitu.

V zásadě se počítalo s tím, že v takovém případě by stát k sanaci deficitu použil nějaké mimořádné příjmy, například výnosy z privatizace. Tato eventualita však v průběhu času postupně mizela, tak jak stát postupně privatizační příjmy více a více používal na financování svého běžného provozu.

Dalším dilematem v úvahách o přechodu na fondový systém bylo, zda zavést individuální důchodové spoření povinné nebo na dobrovolné bázi. Byznysová lobby, která takto pojatou důchodovou reformu tlačila, se těšila na spravování obřích miliardových zdrojů a preferovala povinný systém. Vláda si však uvědomovala rizika, neboť by v případě uložení občanům povinnosti spořit v privátních penzijních fondech musela tyto úspory zajistit státní garancí. Tento problém vyvolával řadu komplikovaných souvislostí a ukázal se jako velmi vážná překážka takto pojaté penzijní reformy.

Od devadesátých let existující fondový systém individuálního penzijního tzv. připojištění představuje pouze doplňkový dobrovolný pilíř, který – přes velký počet účastníků – reálně hraje pouze malou roli v zajištění občanů na stáří.

Tzv. druhý pilíř, který zavedla Nečasova vláda jako dobrovolné individuální soukromé spoření transformací stávajícího průběžného systému, vzhledem k tehdejší obecně nepříznivé krizové ekonomické situaci, malému počtu účastníků a rozdílným politickým prioritám zrušila následující Sobotkova levicová vláda. Obdobný osud měly i snahy o zavedení fondového pilíře v sousedním Polsku a v Maďarsku.

Od té doby jsou veškeré debaty o důchodové reformě fakticky pouze diskusí parametrů v rámci stávajícího průběžného systému. Představa radikální transformace stávajícího systému na systém fondový, která byla na programu v nedávné minulosti, je fakticky passé. Představa, že se někdo, dnes u penzijního fondu uloží své úspory a za půl století je od něho dostane zhodnocené zpět k výplatě důchodu, je v dnešní době totálních nejistot spíše utopická.

V popisu diskusí o důchodové reformě u nás je třeba ještě zmínit i představu důchodové reformy, kterou na počátku tohoto století prosazovala ODS a měla ji i ve svém volebním programu. Ta byla jistou kombinací obou výše popsaných přístupů a byla založena na nepochybně správné myšlence, že stát by měl všem občanům v důchodovém věku garantovat na principu maximální mezigenerační solidarity rovný základní důchod financovaný průběžnými příspěvky pracujících. Zásluhovost v zabezpečení na stáří ponechával na individuálním spoření jednotlivců ve státem podporovaných penzijních fondech.

Tento systém zmírňuje rizika obou čistých výše popsaných, ovšem nemůže se vyhnout především transformačním problémům.

Náš dnešní průběžný systém je už dnes extrémně solidární – pouze desetina nejnižších důchodů se před posledními valorizacemi pohybovala kolem 10 000 Kč měsíčně a stejně tak pouze 10% přesáhlo hranici 20 000 Kč. Úroveň základního důchodu garantovaného státem by se tak nemohla příliš lišit od dnešního průměrného důchodu, který není příliš nad subsistenční úrovní.

V podstatě by tak k žádné podstatné systémové změně řešící důchodový problém nedošlo. Snížení nadprůměrných důchodů by zřejmě nestačilo ani na dorovnání podprůměrných.

Transformační problém komplikující financování při přechodu na fondový systém by zůstal, protože představa individuálního doplňkového spoření na stáří by implikovala snížení pojistného v základním systému pro vytvoření prostoru pro soukromé úspory. Stejně tak zůstává dilema povinného a nepovinného individuálního zajištění na stáří, státních garancí a morálního hazardu.

Spoléhání na racionalitu a odpovědnost lidí při vlastním zajištění na stáří je rovněž poměrně optimistický postoj. Jak ukazuje například současná zkušenost s tzv. OSVČ (osobami samostatně výdělečně činnými), které mají možnost zvolit si minimální výši příspěvků do stávajícího průběžného systému s nadějí na pozdější minimální důchod, právě v z této skupiny se rekrutuje velký počet důchodců ve velmi obtížné sociální situaci, kteří se z vlastního rozhodnutí nijak na stáří nezajistili a spoléhají na sociální pomoc státu. Lze tvrdit, že tento přístup je poměrně obecný, že převažuje preference likvidity, krátkodobých benefitů a spoléhání na stát před dlouhodobým zajišťováním se na stáří a střízlivou odpovědností.

V důsledku všech těchto skutečností se dnes v tématu „důchodová reforma“ fakticky bavíme o úpravách parametrů stávajícího systému, mechanismu valorizací, míře zásluhovosti a o míře solidarity v něm, případně o zatraktivnění penzijního připojištění.

Vzhledem k tomu, že starší generace bude v následujících dekádách stále důležitější politickou silou ve společnosti, nelze očekávat, že by v dnešním demokratickém systému politici nebrali její zájmy prioritně v potaz

Proto považuji výkřiky o tom, že konečně nastal čas uskutečnit onu vzývanou a toužebně očekávanou „důchodovou reformu“ za pouhý humbuk. Zásadního se nestane nic. Možná se změní parametry a vzorečky výpočtů, ale na podstatě systému – tj. průběžně financovaných důchodech - se změní pouze detaily. Vzrostou pouze příspěvky do systému. Boj bude pouze o kolik, odkud a na úkor čeho.

Poznámka:
[1] Národní rozpočtová rada – Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, září 2022

Převzato z webových stránek Institutu Václava Klause