I.Shrnutí argumentace navrhovatelů
I.A.Ústavněprávní východiska
1. Česká republika v letošním roce oslaví výročí 30 let od Sametové revoluce, jež byla počátkem přechodu k demokracii a právnímu státu po 41 letech vlády komunistické ideologie. Ústavodárce zásadní odklon od totalitního státu deklaroval v článku 1 odst. 1 Ústavy, dle kterého je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Zákonodárce svá východiska vymezil prostřednictvím zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, v jehož preambuli kupříkladu konstatoval, že Komunistická strana Československa, její vedení i členové jsou odpovědni za způsob vlády v naší zemi v letech 1948 - 1989, a to zejména za programové ničení tradičních hodnot evropské civilizace, za vědomé porušování lidských práv a svobod, za morální a hospodářský úpadek provázený justičními zločiny a terorem proti nositelům odlišných názorů, nahrazením fungujícího tržního hospodářství direktivním řízením, destrukcí tradičních principů vlastnického práva, zneužíváním výchovy, vzdělávání, vědy a kultury k politickým a ideologickým účelům a bezohledným ničením přírody. Ústavní soud se k tomuto náhledu připojil nespočtem nálezů, v nichž vyzdvihl myšlenku materiálního právního státu a hodnotové diskontinuity s předchozím komunistickým právem.
2. Ač se to v posledních 30 letech jevilo samozřejmým, navrhovatelé považují za důležité na úvod konstatovat, že restituční a rehabilitační procesy nejsou politickou hříčkou v rukou momentální politické většiny, nýbrž důsledkem skutečnosti, že komunistický režim porušoval lidská práva i své vlastní zákony [§ 1 zákona č. 480/1991 Sb., o době nesvobody].
3. Na tato východiska totiž dosavadní restituční a rehabilitační zákony, včetně zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o majetkovém vyrovnání“), navázaly. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že ani současná účast komunistické strany ve vládní většině v Poslanecké sněmovně není důvodem pro relativizaci uvedeného hodnocení či přímo základem pro revizi proběhlých a probíhajících restitučních a rehabilitačních procesů.
4. Zákon o majetkovém vyrovnání měl za cíl částečnou nápravu některých majetkových křivd spáchaných komunistickým režimem na církvích a náboženských společnostech (dále jen „církvích“; toliko pro účely zjednodušení textu pod tento pojem podřazujeme i Federaci židovských obcí v České republice) a vytvoření podmínek pro hospodářskou odluku církví od státu. Do té doby v zásadě panoval stav jednostranně nastavený komunistickou státní mocí, tehdy s cílem podřídit církve i jednotlivé duchovní totální státní kontrole: souběžně s vyvlastněním veškerého hospodářského majetku církví byly tyto učiněny závislými na přímém financování platů duchovních státem v kombinaci s tzv. státním souhlasem na základě zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem.
5. K přijetí zákona o majetkovém vyrovnání došlo po více než dvaceti letech politických jednání. Navrhovány byly prakticky všechny myslitelné varianty: od zařazení církví do existujícího režimu naturální restituce podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“), přes tzv. výčtové zákony, výplatu náhrady ve formě dlouhodobé renty až po posílení financování církví z veřejných prostředků namísto naturální restituce. V nejvypjatější době, kdy byly zpochybňovány samotné nároky církví a majetkové narovnání mezi státem a církvemi se stávalo předmětem agresivních předvolebních kampaní, vyslovil Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 9/07 ze dne 1. 7. 2010 (N 132/58 SbNU 3; 242/2010 Sb.), že „[d]louhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu, který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností, je protiústavní a porušuje čl. 1 Ústavy České republiky, čl. 11 odst. 1 a 4, čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.“
6. V roce 2012 (po 5 letech veřejné debaty o jeho konkrétní podobě) byl v řádném legislativním procesu přijat návrh zákona, který v mezích možností státu a s přihlédnutím k principu minimalizace dopadů na třetí subjekty kombinuje naturální restituci a finanční náhradu, a komplementárně k tomu ukončuje financování „osobních požitků duchovních“ a jiných věcných nákladů spojených „s výkonem bohoslužeb a jiných náboženských úkonů i s církevní administrativou“ státem (srov. zákon č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, ve znění pozdějších předpisů). Navrhovatelé netvrdí, že konkrétní parametry zákona o majetkovém vyrovnání představují jediný možný ústavně souladný či dokonce ideální způsob vypořádání vztahů mezi státem a církvemi. Za ideální by považovali toliko stav, kdy by vývoj demokratického a právního státu v Československu nebyl přerušen zločinnými režimy nacistickým a komunistickým, a k přijímání restitučního a rehabilitačního zákonodárství by tak nemuselo vůbec dojít. Přesto podoba, v jaké byl zákon přijat, nepochybně představuje rozumné a vyvážené řešení, plně v mezích judikatury Ústavního soudu a principů právního státu.
7. Zákon o majetkovém vyrovnání byl jako celek podroben ústavnímu přezkumu nálezem sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. května 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.). Návrhy na zrušení zákona o majetkovém vyrovnání v sobě koncentrovaly celé spektrum námitek, s nimiž se Ústavní soud vyčerpávajícím způsobem vyrovnal a sporná tvrzení již jednou vyvrátil. Je příznačné, že ve sněmovní rozpravě tyto námitky opět zaznívaly na podporu zákona č. 125/2019 Sb., kterým se mění zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi) a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 125/2019 Sb.“) znovu v plném rozsahu a v nezměněné podobě.
8. Za situace, kdy ústavnost zákona o majetkovém vyrovnání, včetně konstrukce finanční náhrady, byla Ústavním soudem potvrzena, je vyloučeno, aby zároveň – bez změny skutkového a právního stavu – existovaly ústavně relevantní důvody pro retroaktivní snížení finanční náhrady.
I.A.Stručné shrnutí ústavněprávní argumentace
9. Navrhovatelé své přesvědčení o protiústavnosti zákona č. 125/2019 Sb. opírají o zjištění, že ani předkladatelé zákona, ani vláda netvrdí, že by se mělo ve skutečnosti jednat o zákon – v ústavněprávním smyslu – daňový. Naopak netají se tím, že jediným cílem zákona je snížení restituční finanční náhrady. Nárok na finanční náhradu však již na základě zákona o majetkovém vyrovnání oprávněným církvím vznikl a jejich snížení tak přichází retroaktivně. Splátky (jedné konkrétní celkové finanční náhrady) nelze již z definice zaměňovat s eventuálními nároky, jež by vznikaly postupně nově každým rokem a měly by tak charakter pravidelné dotace.
10. Ústavní soud přitom již v minulosti důsledně odlišil případy, kdy zákonodárce dle své politické úvahy změní či zvýší daňovou zátěž od případů, kdy se jedná o uvalení daně toliko formálně (podle názvu) a skutečným záměrem je jednostranné snížení existujícího nároku třetí osoby vůči státu. V takovém případě se jedná o natolik intenzivní zásah do majetkových práv, že by musely být splněny mimořádně přísné podmínky ospravedlňující jinak ústavně nepřípustnou pravou retroaktivitu. Takové podmínky nejen, že objektivně nenastaly, ale vládní většina zformovaná v Poslanecké sněmovně (a další poslanci) jejich existenci prakticky ani nepředstírá. Politická dohoda třech stran nesoucích vládní odpovědnost přitom ke zhojení protiústavnosti zjevně nepostačuje.
11. Stručně řečeno, pokud by vládní většina v Poslanecké sněmovně provedla svůj záměr snížit finanční náhradu přímo a legislativně „čistým“ způsobem, učinila by tak novelou § 15 odst. 2 zákona o majetkovém vyrovnání, kde by došlo ke změně přiznaných částek finanční náhrady. Retroaktivní účinek takové novely by byl zřejmý i zcela laickým pohledem. Zákonem č. 125/2019 Sb. je však dosaženo stejného účinku, jež však, podle náhledu vládní většiny v Poslanecké sněmovně, má tu výhodu, že jakožto zákon „daňový“ poskytuje toliko minimální prostor pro přezkum Ústavním soudem.
12. Zákon č. 125/2019 Sb. tak představuje zásadní a zjevné vybočení zákonodárce z mezí ústavnosti. Porušuje přitom především zákaz retroaktivity zákona plynoucí z principů právního států dle s čl. 1 odst. 1 Ústavy a práva na ochranu vlastnictví čl. 11 odst. 1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu.
13. Nelze přehlédnout, že i pokud by na zákon č. 125/2019 Sb. bylo nahlíženo jako na zákon skutečně daňový, zavádí se jím manifestní nerovnost mezi dotčenými církvemi a ostatními restituenty, neboť restituční náhrady podle předchozích zákonů dosud dani nepodléhaly.
14. Přístup předkladatelů a vlády k návrhu zákona č. 125/2019 Sb. je pak ilustrován natolik neodborným legislativně-technickým zásahem do § 18a odst. 1 písm. f) zákona č. 586/1992 Sb., zákon o daních z příjmů, ve znění zákonného opatření Senátu č. 344/2013 Sb. (dále jen „zákon o daních z příjmů“), až bylo nezáměrně zasaženo do koncepce zdaňování příjmů z bezúplatného nabytí věci u veřejně prospěšných poplatníků. Netoliko, že finanční náhrada by nově měla podléhat dani na základě vytvořené výjimky z výjimky, ale neobratnou přesmyčkou byly nově z předmětu daně vyloučeny všechny příjmy z bezúplatného nabytí věci u veřejně prospěšných poplatníků, které dosud dani podléhaly. Tím vznikl další nečekaný rozměr ústavně neobhajitelné nerovnosti zavedené zákonem č. 125/2019 Sb.: nenastal stav, kdy by se finanční náhrada toliko „zařadila“ mezi standardně zdaňované příjmy, nýbrž zároveň všechny ostatní příjmy z bezúplatného nabytí věci ostatních veřejně prospěšných poplatníků byly z vymezení předmětu daně vyjmuty. Finanční náhrada tak je jediným příjmem z bezúplatného nabytí věci, který má dani podléhat, a to zjevně bez důvodu, který by tuto nerovnost obhájil.
15. V tomto ohledu zákon č. 125/2019 Sb. porušuje čl. 3 odst. 1 Listiny, resp. čl. 14 Úmluvy, v dimenzi rovnosti akcesorické a čl. 1 Listiny, resp. čl. 26 Paktu v dimenzi rovnosti neakcesorické.
