Proč potřebujeme zákon o liniových stavbách
6.3.2018
Dnes prošla prvním čtením v Poslanecké sněmovně novela zákona č. 416/2009 Sb. o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, médii často a chybně označovaná za zákon o liniových stavbách.
Proč je to pojmenování chybné si dovolím trochu osvětlit, jde vlastně o klíč k celému problému. V Německu a v Rakousku, jejichž legislativou se Česká republika s oblibou inspiruje (což není nelogické, vezmeme-li na zřetel příbuznost ústavního pořádku Německa, resp. historickou kontinuitu s Rakouskem) je výstavba některých druhů liniových staveb upravena ve zvláštních rezortních zákonech. Tyto zákony vždy nějakým způsobem mění proceduru rozhodování vzhledem k obecnému stavebnímu řízení upravenému ve správním řádu.
Provázanost zákona o liniových stavbách se stavebním zákonem je klíčová věc, se kterou je nutno při přípravě nové legislativy počítat. Je také jedním z několika faktorů, které nás dostaly do současné legislativní pasti s novelou zákona 416.
Je zřejmé, že liniová stavba (tedy stavba u které podstatně převládá jeden rozměr), typicky tedy stavba vinoucí se krajinou dlouhé kilometry (ať už se jedná o silnici nebo vedení vysokého napětí) je zvláštním typem stavby v porovnání s budovou, kterou si pod pojmem "stavba" představíme asi daleko pravděpodobněji. Tomu se logicky přizpůsobují i pravidla, kterými se řídí umístění stavby do krajiny a její následné povolení.
Na to pamatovali v Německu již o generaci zpět, proto se tam zákon o liniových stavbách objevil už roku 1958, a ten s úpravami platí dodnes. Není nutné zabývat se přesně výčtem oblastí, které zákon upravuje oproti obecnému stavebnímu právu, stačí možná uvést, že zákon představuje kuchařku, kterou se příslušné orgány veřejné správy řídí při povolování liniové stavby. Postup řízení byl tedy ve výše zmíněném Německu cizelován 60 let a současný zákon o liniových stavbách představuje soustavu best practices (osvědčených postupů) získaných během tzv. německého hospodářského zázraku v 60. letech 20. století, ale i o třicet let později během sjednocování východního a západního Německa.
Výsledkem činnosti příslušných orgánů veřejné správy podle tohoto zákona o liniových stavbách je stav, kdy je všechno připraveno k tomu, aby se mohlo začíst stavět. Stavba je umístěna v krajině, a to tak, aby co nejvíce zohledňovala přání dotčených vlastníků pozemků. Minimalizuje se nutnost vyvlastňování. Jsou vypořádány veškeré podněty účastníků řízení, včetně spolků občanů. Nikdo nezůstal neinformován. Každý dotčený majitel dostal šanci pozemek prodat za zvýhodněnou cenu, nebo směnit za jiný (teprve poté nastupují podmínky pro vyvlastnění a s nimi možnost uplatnit předběžnou držbu). Ten, kdo vlivem stavby přijde o hlavní obydlí, má zajištěno, že získá kompenzaci dostatečnou na pořízení adekvátní náhrady.
Proč je to všechno důležité? Protože novela zákona č. 416, ani zákon č. 416 v současném znění nic takového neupravuje. Aktuální novela pouze přijímá povinnost strpět na pozemcích průzkumné práce, zvyšuje některé kompenzační sazby a jmenuje v příloze seznam staveb, na který je možno uplatnit předběžnou držbu.
Předběžná držba je mechanismus, který státu umožňuje začít užívat pozemek ještě před tím, než je samotné vyvlastnění (a případný spor o kompenzaci) ukončeno. Jinými slovy, pokud už stavbě brání pouze to, že se stát nedomluvil s majitelem na výši odškodnění, může se začít stavět a spor může běžet paralelně se stavbou.
Tvůrce novely zákona č.416, což je oficiálně ministerstvo dopravy, okopíroval koncept předběžné držby, průzkumných prací a jiných mechanismů z německého zákona o liniových stavbách (a ještě navíc ne v plném znění, některá ustanovení, a to především ta chránící dotčené osoby, se do české verze nedostala). Největší problém spočívá v tom, že jde o několik izolovaných instrumentů, které je nezbytné použít v přesný okamžik procesu přípravy stavby, a to až tehdy, je-li splněna celá řada podmínek a předchozích kroků (jejichž smyslem je například v případě předběžné držby se jí pokud možno úplně vyhnout). Nic z toho není zákonem 416 upraveno, projde-li novela, budeme mít jenom onen samotný instrument – ale “návod k použití” nebude k mání.
Dalším slabým místem připravované novely je zmíněný seznam prioritních staveb, tzv. plán potřeb. V Německu je zápis stavby do tohoto plánu podmíněn existencí hrubého trasování dané stavby. Jinými slovy, Němci mohou urychlovat pouze takovou stavbu, u které znají koridor, jímž stavba povede a jsou teoreticky schopni odhadnout, koho by se předběžná držba měla týkat, už v okamžik zápisu stavby do plánu potřeb, který je pravidelně aktualizován s tím, jak se vyvíjí reálná situace. Oproti tomu naše novela zákona 416 jmenuje v plánu potřeb stavby velmi vágně, jako například ‘D0’ – což je pražský okruh, a to ve chvíli, kdy stále není rozhodnuto, jaká varianta trasy bude nakonec zvolena. Křečovitě urychlujeme výstavbu něčeho, co ještě neexistuje ani na papíře a vůbec netušíme, kudy to vlastně má vést.
Okolností neméně zarážející je i fakt, že z analýz samotného Ministerstva dopravy vyplývá, že problémy s vypořádáním majetkoprávních vztahů netvoří hlavní faktor mající vliv na enormní délku doby výstavby. Hlavním viníkem je délka samotného řízení umisťování a povolování, což je, jak jsem už několikrát zmínil výše, jádrem zákona o liniových stavbách samotného, tedy znovu něčeho, na co novela zákona 416 vůbec neaspiruje.
Chtělo by se říct, že namísto toho, aby státní správa zapracovala sama na sobě a zlepšila své vlastní fungování v oblasti, kde chronicky beznadějně propadá, raději si pořídí “bič na lidi” – výsledný efekt bude sice nižší, ale daleko snadněji dosažitelný.
Z výše uvedeného je mimo jiné zřejmé, že předkládaná novela bude mít významný krátkodobý efekt, kdy “odšpuntuje” projekty těsně před realizací, které se dnes více či méně zmítají v pavučině majetkoprávních vztahů, ale ostatní stavby, které jsou v méně pokročilé fázi realizace příliš neurychlí.
Ve prospěch Ministerstva dopravy svědčí fakt, že se v minulosti o skutečný zákon o liniových stavbách pokusilo. V roce 2016 dokonce představilo jeho věcný záměr. Ten sám měl ale mnoho desítek stran, a v následném řízení se k němu sešly stovky připomínek, což zřejmě nakonec vedlo k jeho odložení, a hledání jiné snazší varianty.
Co lze v současné situaci dělat? V prvé řadě je nutné pozměnit návrh novely zákona č. 416 tak, aby více respektoval německou či rakouskou podobu úpravy této problematiky. Je nutné doplnit instrumenty chránící dotčené osoby. Je třeba vyvážit a lépe ošetřit možnost vstupovat na pozemky. Ale především je třeba zajistit, aby zápis stavby do plánu potřeb doprovázelo trasování dané stavby.
Za druhé, je potřeba urychleně začít pracovat na rekodifikaci stavebního zákona. To je to dlouhodobě pomalé, ale systémové a jediné správné řešení. Po všech novelách se český stavební zákon stal obrovským nepřehledným klubkem ustanovení. Vzhledem k tomu, že zákon o liniových stavbách je Lex specialis k zákonu stavebnímu, dává smysl začít u něj, a nebo ještě lépe, zpracovávat je oba najednou. Stejný tým lidí pracující na novém stavebním zákonu může pracovat i na zákonu o liniových stavbách – naopak právě tím dosáhneme té největší synergie a tím pádem skutečného urychlení všech druhů liniových staveb. Bude to vyžadovat úzkou spolupráci mezi Ministerstvem pro místní rozvoj (stavební právo) a Ministerstvem dopravy (liniový zákon), ale to je spíše věc oboustranné vstřícnosti a ochoty než čehokoliv jiného.
Shrnu-li výše napsané, primární by mělo být nastartování prací na nové legislativě, která řeší problém komplexně. Mezi tím můžeme přijmout novelu zákona č. 416, kterou budeme chápat jako velmi dočasnou a jednoúčelovou věc (ale to jen za předpokladu přítomnosti dostatečných ochranných instrumentů). Mějme to prosím na paměti v následujících týdnech, kdykoli náš nový (ne)liniový zákon zarezonuje médii.
Ondřej Polanský
Autor je poslancem Parlamentu České republiky a na přípravě zákona 416 se aktivně podílí.
Text je dostupný pod licencí CC-BY-SA (Uveďte původ – zachovejte licenci).
