http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/hlasovani?action=steno&O=8&IS=4786&D=25.04.2012#b12724

„… Vzhledem k tomu, že Senát jako horní komora českého Parlamentu se zabývá především legislativními kontrolními mechanismy, případnými úpravami, opravami, ale zejména ÚPV Senátu Parlamentu ČR má za úkol posuzovat souladu či nesoulad navrhovaných změn zákonů či zákonů jako takových s ústavním pořádkem ČR, tedy s Ústavou ČR a v tomto případě s Listinou základních práv a svobod, dovolte mi několik poznámek právních.

Svoboda pohybu a svoboda pobytu, garantovaná každé fyzické osobě na základě čl. 14, odst. 1 Listiny základních práv a svobod patří mezi základní lidská práva. V souladu s čl. 14 odst. 3 této Listiny základních práv a svobod je možno omezení těchto svobod provést pouze zákonem a za podmínek, že je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.

Předložený návrh zákona, který zavádí sankci za přestupky, tzn. stále zmiňovaný zákaz pobytu, nesplňuje stanovené ústavní limity omezení svobody pobytu, především požadovanou nevyhnutelnost takového omezení. Přípustné ústavní omezení svobody pobytu najdeme v trestním zákoníku a patří mezi druhy trestů, ukládaných, a to zdůrazňuji, soudem, tedy trestním soudem, za trestné činy, kde pak najdeme jiné druhy trestu, jako je trest odnětí svobody, trest domácího vězení, trest obecně prospěšných prací a trest zákazu pobytu pak najdeme konkrétně v § 52 odst. 1 písm. h) trestního zákoníku, resp. blíže pak v § 75 trestního zákoníku, kde je trest blíže specifikován.

Zdůrazňuji, že o případném zásahu do Ústavou, tedy v daném případě Listinou základních práv a svobod zaručených práv, může rozhodnout pouze soudce. Soudce přece mj. rozhoduje o vazbě, tedy omezení osobní svobody volného pohybu, nedotknutelnost obydlí příkazem k domovní prohlídce, listovní a telekomunikační tajemství, příkazem k odposlechu telefonního hovoru, atd. Je tedy naprosto nepřípustné, aby o narušení ústavní svobody rozhodovaly správní úřady. Tady se shoduji mj. se stanoviskem ombudsmana, tedy veřejného ochránce práv, a všichni víme, že tento byl 10 let soudcem Ústavního soudu ČR, a tedy on má právo posuzovat, resp. vyjadřovat se k tomu, zdali to, co je navrhováno, je podle jeho profesního názoru v souladu s Ústavou. On říká, že jednoznačně není, a mj. namítá to, že by o tak významném průniku do osobních Ústavou zaručených práv měly rozhodovat správní úřady, a nikoli soud.

V § 12 odst. 2 trestního zákoníku najdeme zásadu subsidiarity trestní represe. Tam je řečeno, že trestní odpovědnost pachatele a trestně právní důsledky s ní spojené lze uplatňovat jen v případech společensky škodlivých, ve kterých nepostačuje uplatnění odpovědnosti podle jiného právního předpisu. Jde o posouzení tzv. míry společenské škodlivosti, tj. materiální korektiv, o kterém my jsme tady povídali v roce 2009, v lednu, tuším, roku 2009.

Jde tedy o posouzení mezi přečinem a přestupkem, resp. trestným činem a přestupkem, přičemž přestupek ještě nedosahuje míry společenské škodlivosti trestného činu a zavedení sankce zákazu pobytu pro správní delikty je tedy zcela nepochybně nepřiměřené. Navíc o sankci zákazu pobytu by v přestupkovém řízení nerozhodovaly soudy, u nichž je Ústavou a dalšími právními předpisy garantováno nezávislé rozhodování o deliktu, ale jak jsem již zdůraznil, pouze, a nemyslím to nijak hanlivě, ale pouze správní úřady.

Předložený návrh zákona pak podle mého názoru je v rozporu i s dalším článkem Ústavy, tj. čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, který obsahuje obecné interpretační pravidlo, platné pro tvorbu právních předpisů, podle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno z jejich podstaty a smyslu.

Námitky nesouladu navrhované zákonné úpravy s těmito články Listiny základních práv a svobod, tzn. čl. 4 odst. 4, ale i čl. 14, nebo zejména čl. 14 odst. 3 Ústavy, byly již uplatněny ve stanovisku české vlády, ale i při jednání v Poslanecké sněmovně. Podle mého názoru navrhované omezení osobní svobody pobytu v podobě sankce za přestupky do našeho právního řádu skutečně nepatří.

Já bych si dovolil ještě ve stručnosti upozornit na možné aplikační problémy, které by byly spojeny s realizací případně přijatého návrhu zákona. Podle nově navrhovaného § 15 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona, bude možno uložit zákaz pobytu mj. při splnění podmínky, že daný přestupek byl spáchán úmyslným jednáním. Tato podmínka může činit aplikační obtíže zejména u přestupku podle § 30 odst. 1 písm. a), b) a f) přestupkového zákona, tj. umožnění požití alkoholu či návykové látky, u přestupku dle § 46 odst. 2 přestupkového zákona, o přestupku podle § 47 odst. 1 písm. b), c), d), f), g) přestupkového zákona, kde ke vzniku odpovědnosti za přestupek totiž postačuje pouze zavinění z nedbalosti, tzn. otázka úmyslu se obvykle ve správním řízení ani nezkoumá, protože to není potřeba, a zkoumání formy zavinění by tedy bylo dalším požadavkem nad rámec běžných povinností správních orgánů. Podmínka spáchání přestupku jednání "významně narušující místní záležitosti veřejného pořádku" může způsobit ještě větší aplikační potíže na straně správních orgánů.

Správní orgán v přestupkovém řízení by nejen prokazoval, že protiprávní jednání naplňuje skutkovou podstavu přestupku, což musí činit v současné době, ale nově by byl povinen prokazovat a řádně zdůvodňovat i tento další podle mého názoru poměrně složitý kvalifikační znak, nutný pro uložení zákazu pobytu.

Významné narušení místních záležitostí veřejného pořádku je pojem zřejmě převzatý z § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, tedy obecní řízení, ve znění pozdějších předpisů. Zde se obecně uvádí, že obec může ukládat povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.

Má se zároveň jednat o otázky místního, tj. lokálního významu, nikoli o otázky významu celostátního, jejichž úprava je zásadně vymezena v zákonu, tzn. např. delikty proti občanskému soužití, proti majetku, ale i proti veřejnému pořádku obecně.

Jinak taková podmínka patří spíše do kategorie trestných činů. To je mnou před chvilkou citovaný § 12 odst. 2 trestního zákoníku, který obsahuje materiální korektiv. Složitost prokazování a řádné zdůvodnění rozhodnutí svědčí kvalifikovaným profesionálním soudcům a v přípravném řízení též státním zástupcům, kteří mohou věc např. postoupit podle § 171 odst. 1 trestního řádu správnímu orgánu k projednání přestupku, tzn. meritorní rozhodování státního zástupce, což podle mého názoru pro správní orgány by bylo obtížné.

Navíc rozhodnutí správních orgánů, vydaná v prvním stupni, jsou v řadě případů z důvodů procesních i věcných vad rušena v odvolacím řízení a vracena k novému projednání. Přestupkové řízení bývá v takových případech zastaveno po uplynutí jednoroční prekluzivní lhůty, stanovené zákonem projednání přestupku, aniž by došlo k usvědčení a potrestání pachatele, a to lze předpokládat i při ukládání sankce zákazu pobytu.

K tomu pak samozřejmě zcela logicky přistupuje i nutnost důsledné kontroly respektování sankce zákazu pobytu. Tady upozorňuji na nedostatečné početní stavy policistů a městských strážníků v mnohých lokalitách, kdy kontroly by byly spíše namátkové, a zjištěná porušení sankce zákazu by byla spíše výjimečná.

Důvodem návrhu je určitě i tzv. individuální prevence. Já osobně pochybuji o tom, že by tato sankce odradila pachatele od zopakování či pokračování v protiprávních jednáních v lokalitách ostatních, tj. mimo zákaz pobytu.

Pokud jde o § 15a odst. 1 písm. b), za problematický lze považovat i pojem pravomocného uznání vinným z přestupku za obdobné jednání. Např. zda se jedná o přestupek, spáchaný opět úmyslně, nebo zda postačí zavinění z nedbalosti či zda se musí jednat o totožnou speciální skutkovou podstatu, tj. např. u přestupku podle § 47 odst. 1 písm. g) přestupkového zákona, či zda stačí i spáchání obecné skutkové podstaty, např. u § 50 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona, či zda stačí spáchání přestupku, jímž je narušen tentýž objekt, např. ochrana majetku, kterou najdeme v § 50 přestupkového zákona, bez rozlišení dílčí skutkové podstaty přestupku. atd.

K § 15a odst. 1 písm. c), kde je stanoveno kritérium pro omezení možnosti uložit sankci zákazu pobytu, by se nemělo řídit pouze adresou trvalého bydliště pachatele, resp. bydliště pachatele ale je třeba vzít v potaz, např. i vlastnictví nemovitosti v tom kterém správním obvodu, kdy zákazem pobytu by byl významným způsobem omezen výkon vlastnického nebo užívacího práva k nemovitosti.

Stejně problematické může být uložení sankce zákazu pobytu osobě, která v místě, kde mělo k přestupku dojít, pracuje nebo zde má faktické bydliště např. na ubytovně nebo u příbuzných apod. V důsledku uložení sankce může být pachatel nucen k tomu, přijít o práci, nebo se stát bezdomovcem, případně oboje. Na tento problém, zejména jde-li o práva vlastníků nemovitostí, již byli předkladatelé opakovaně upozorňování, ale nijak na něj nereagovali.

S ohledem na možnost přihlásit se k trvalému pobytu v místě, kde má být zákazem pobytu zabráněno v dalším pácháním přestupku, lze možnost uložení sankce zákazu pobytu teoreticky obejít, resp. vyhnout se jejímu uložení. U osob, hlášených k trvalému pobytu na ohlašovně, či jiné formální adrese, páchají-li často přestupky ve správním obvodu, kde jsou k trvalému pobytu hlášeni, nebude zřejmě možno sankci zákazu pobytu uložit. Naopak, u osob jen formálně hlášených k trvalému pobytu na ohlašovně, avšak zdržujících se jinde, může být nepřiměřené zakázat jim pobyt v místě, kde jinak dlouhodobě fakticky žijí, např. v nájemním bytě, u příbuzných, v ubytovně, nebo kde pracují, jak už jsem zmínil před chvílí.

Pro úplnost – počet občanů hlášených k trvalému pobytu na ohlašovně přesahuje 110 000 osob a stále stoupá. V nově navrhovaném § 15a odst. 4 přestupkového zákona se zavádí institut upuštění od výkonu zbytku zákazu pobytu. Po uplynutí poloviny doby jeho výkonu, po splnění podmínky, že pachatel přestupku způsobem svého života prokázal, že další výkon sankce není potřebný, zákaz pobytu by bylo možné uložit, jak jsem zmínil, maximálně na dobu tří měsíců a i na dobu kratší a o upuštění od výkonu této sankce by bylo možno požádat třeba už po dvou, nebo po týdnu, nebo dvou týdnech, nejdéle po měsíci a půl. Osobně si nedovedu představit, že by po tak krátké době mohl správní orgán rychle a zodpovědně posoudit změnu způsobu života pachatele, to je ta aplikace institutu upuštění od výkonu zbytku zákazu pobytu, která je podle mého názoru jen pouhou formalitou, protože z hlediska života praktického je nerealizovatelná.

V § 15a odst. 1 písm. c), které se týká změny trestního zákoníku, to znamená té části páté, článek 5 – ten § 337 odst. 1 trestního zákoníku se za písm. c) vkládá nové písmenko d), které zní: Porušil zákaz pobytu uložený podle jiného právního předpisu. Vzhledem k tomu, že jsem trestním právníkem, tak poukážu na současné znění § 337 maření výkonu úředního rozhodnutí a vykázání, zejména v prvním odstavci máme napsáno: Kdo maří nebo podstatně ztěžuje výkon rozhodnutí soudu nebo jiného orgánu veřejné moci – a pak by bylo písmenko další – znovu by se opakovalo, že jde o orgán, který by rozhodoval, což podle mého názoru působí nekonzistentně a já k tomu mám zcela zásadní výhrady.

Dále dodávám, že bude-li za porušení zákazu pobytu ukládán nefunkční alternativní trest, který bude následně postupem jednoho až tří let přeměněn na krátkodobý trest odnětí svobody, výrazně zatěžující vězeňství, kdy na sociální a psychologickou, respektive převýchovnou práci s odsouzenými u krátkodobých trestů není čas ani prostor, by způsobil značné náklady na straně českého státu, resp. orgánů veřejné moci a přeplněné věznice, které se stát snaží vyčistit, a to jsem tady říkal opakovaně, mnohdy nesmyslným propouštěním odsouzených.

Předložený návrh na novelu přestupkového a dalších zákonů je zřejmě reakcí na neuspokojivý stav na úseku veřejného pořádku v některých regionech našeho státu, kde se situaci nedaří úspěšně zvládat. Zdá se, že skutečným cílem navrhované úpravy je nikoliv primárně postihnout jinak nepostižitelné pachatele přestupků, ale především mít možnost odsunout tyto pachatele do jiného správního obvodu, resp. jiného správního obvodu, resp. obvodu jiné obce. Pouhé přesouvání pachatelů z jednoho správního obvodu do jiného je neefektivní, jde o řešení následků jednání, tedy represe, na úkor řešení příčin sociálně patologického jednání pachatelů.

Logicky lze soudit, že k nápravě věci by spíše než navrhovaná administrativně správní opatření přispělo posílit v inkriminovaných regionech pořádkové síly Policie České republiky. Chybí-li v přestupkovém právu alternativní sankce, vymahatelné i na občanech nemajetných, je na důkladném zvážení, zda právě navržená sankce zákazu pobytu je opravdu tou nejvhodnější.

Závěrem chci dodat, že s nově navrhovanými instituty zákaz pobytu a podobně nepočítá ani nově připravovaný přestupkový zákon, jeho rekodifikace, která by měla nabýt účinnosti 1. 1. 2014 a šlo by z mého pohledu pouze o dílčí novelu, která by nepřesáhla trvání poslaneckého mandátu…“.

Videozáznam tohoto vystoupení pak najdete na senátních webových stránkách:  http://www.senat.cz/cinnost/webtv/archiv.php?video=true&id_schuze=&zacatek=20120425021943&konec=20120425024436

Podstatně stručnější bylo moje televizní vystoupení = přímý vstup pro ČT 24 před schůzí Ústavně právního výboru, kterou zmiňujete: http://www.miroslavantl.cz/aktuality/739-zakaz-pobytu-za-vybrane-pestupky

S pozdravem

Miroslav Antl