PROBLÉMY ÚSTAVNOSTI EU

Zásadní materiální problémy ústavnosti EU

Již více než dva tisíce let jsme svědky snah o vytvoření politické a ekonomické unie. První univerzální říší na území Evropy byla Římská říše, později Francká. Dějiny ekonomické integrace jsou spíše dějinami sjednocování měn. První formy spolupráce v měnové oblasti se objevují ve středověku. V historii českých zemí je zapsán král Jiří z Poděbrad a jeho projekt evropské unie křesťanských panovníků. Myšlenku popsal v listině Congregation concordie. Navrhoval zajištění míru v Evropě na základě uzavření multilaterální mezinárodní smlouvy, postavené na principu rovnosti jednotlivých evropských panovníků. Dante Alighieri mluvil o unii států, v roce 1713 zveřejnil plán Abbé de Saint Pierre na sjednocení Evropy. V roce 1848 byl vydán spis Saint Simona a Thierry pojednávající o tomtéž. Kant zveřejnil úvahy o evropské federaci jako prostředku zachování míru a přidal se spisovatel Hugo. V roce 1923 vydal Coudenhove Kalergi knihu Paneuropa, inspiroval se spisem Pan - Amerika Frieda z roku 1910. Od roku 1924 vydával časopis Panevropa a založil Panevropskou unii. Čestným předsedou byl Briand. Následoval Briandův plán Evropské federální unie. V roce 1930 rozeslal evropským vládám projekt na vytvoření evropské konfederace – Memorandum organizace EU – liberalizace zboží, služeb. V roce 1941 vyšel Manifesto of Ventotene. Žádal svobodnou a sjednocenou Evropu. Občas se připomínají fašistické cíle na využití sjednocení Evropy, méně se ví o Napoleonových snahách. Hnutí propagujících sjednocenou Evropu, jiné kontinenty nebo celý svět existovalo a existuje velké množství.

Řada názorů se k materiální ústavnosti práva EU staví skepticky. Zpochybňují, že by evropské právo mohlo nalézt svůj právní základ jinde než v mezinárodním právu veřejném. Jsou uváděny argumenty. Zřizovací  smlouvy ES jsou mezinárodní smlouvy, protože proces jejich sjednávání a ratifikace se nikterak výrazně nevzdaluje od základního konceptu mezinárodního práva veřejného. Dále to, že zřizovací smlouvy ES byly jasně programové. To znamená, že v době svého vzniku shrnovaly cíle. ES nebyla založena ústavním dokumentem nové politické úrovně, protože smlouvy vždy podepisovali zástupci jednotlivých států.

Za zcela přelomové pro pojetí nadřazenosti a přímého efektu komunitárního práva jsou považována dvě rozhodnutí Evropského soudního dvora.Ve věci Van Gend en Loos a Cosat. Rozhodnutí zásadně ovlinila rozměr budoucích integračních procesů. Vzhledem k tomu, že prozatím nexistuje žádný psaný dokument, který by obsah evropské ústavnosti vymezoval, je na interpretaci, co lze do materiální ústavy EU zahrnout Taková situace svádí k ztotožnění primárního práva EU s jejím materiálním právem. Tak se také dle některých ústavní právo EU vymezuje.Takové uspořádání, vzhledem k různorodému charakteru primárního práva EU, například smluv zřizujících, doplňujících, pozměňujících, přístupových, by svedlo listiny primárního komunitárního - unijního práva bez vzájemné hiearchie do široké horizontální ústavní roviny. Předpisy s materiálním ústavním obsahem nenacházíme jenom ve zřizovacích smlouvách ale jsou zakotveny v různých jiných dokumentech. Často zcela rozdílné právní povahy.Nejrozhodnější námitkou proti paušální kvalifikaci primárního práva EU jako ústavního práva je, že toto právo obsahuje řadu technických a administrativních předpisů, které svou podstatou nepatří do ústavně právní úpravy. Nebylo by tak odůvodněné z čistě formálních důvodů smlouvám primárního komunitárního práva propůjčovat charakter ústavních dokumentů. Problémů spojených s materiální ústavností evropské unie je více.Vzájemně spolu souvisí.Takovým nejznámějším je Demokratický deficit. Pojem demokratický deficit označuje nedostatečnou míru demokracie například v mezinárodních organizacích, do kterých jsou zástupci jednotlivých členů pouze jmenováni vládou nebo parlamentem členských zemí a/nebo v nich nemají dostatečné pravomoci.Podle toho, kdo tento pojem používá, se jedná buď o nedostatek demokratických práv volených nebo jmenovaných, reprezentantů nebo jednotlivců (z hlediska zastánců tzv. přímé demokracie).Demokratický deficit se stal evropským pojmem v rámci Laekenské deklarace, která určila cíle Konventu. Jedním z hlavních cílů bylo zvýšit legitimitu Evropské unie, odstranit demokratický deficit. Podle kritiků výsledků i podmínek práce Konventu se tento záměr nezdařil.Demokratický deficit je pojem odvolávající se na názor, že Evropská unie je v důsledku složitých metod rozhodování, které používá, vzdálena běžnému občanovi a postrádá demokratičnost. Převládá názor, že institucionálnímu schématu Společenství dominuje instituce, která kombinuje legislativní a exekutivní formy vlády (Rada), a instituce, která postrádá demokratickou legitimitu (Komise – přestože jsou její členové jmenováni vládami členských států a musí být ve funkci potvrzeni Evropským parlamentem a přestože je Komise kolektivně zodpovědná Parlamentu).Během roku 2000 došlo k zahájení dvojí širší iniciativy, jejímž cílem bylo přiblížení Evropy jejím občanům. Za prvé, po zasedání Evropské rady v Nice v prosinci 2000 začala rozsáhlá veřejná debata o budoucnosti Unie, a za druhé bylo Evropskou radou na jejím zasedání v Laekenu rozhodnuto svolat Evropský konvent, který měl mimo jiné prozkoumat různé aspekty demokratické legitimity Unie a jejích institucí. Výsledkem činnosti Konventu se stalo předložení návrhu Smlouvy o založení Ústavy pro Evropu, na jehož konečném znění se shodli nejvyšší představitelé členských států v červnu 2004. Další problémy jsou následující.

Přijetím Maastrichtské smlouvy došlo k transformaci ES na EU, i nadále subjektem práva schopným samostatně vystupovat v právních vztazích zůstala ES, a to z důvodu absence výslovné definice právní subjektivity nově vzniklé EU. Evropská unie založená Maastrichtskou smlouvou nenahrazuje Evropská společenství, oba celky existují paralelně, odlišují se svou působností. Působnost tří Evropských společenství je odvozena od jejich zakládajících smluv, působnost EU zahrnuje působnost ES (první pilíř EU) a zároveň je rozšířena o zahraniční politiku a vnější bezpečnost (druhý pilíř) a vnitřní bezpečnost a justici (třetí pilíř). Pro první pilíř EU je typická nadstátnost, v záležitostech druhého a třetího pilíře se rozhoduje společným konsensem – funguje na mezivládním principu rozhodování.

Na základě Prohlášení o budoucnosti Evropy se rozhořela politická debata, v níž stále

více přestavitelů jednotlivých států volalo po sepsání základního dokumentu, který

by zjednodušil dosavadní strukturu smluv, odstranil stávající demokratický deficit

Společenství a přiblížil EU jejím občanům. Vzhledem k důležitosti otázek týkajících

se následujícího vývoje evropské integrace a také pro zajištění co nejširšího názorového

spektra, byl svolán Konvent, jehož zástupci měli sepsat dokument, který by se stal základním

dokumentem EU. Výsledkem jednání Konventu se stal dokument s názvem Návrh Smlouvy

o Ústavě pro Evropu. Návrh Konventu byl podroben revizi v průběhu svolané

mezivládní konference a výsledek představoval dokument s názvem Smlouva o Ústavě pro Evropu. Podle Jacquese Tromma existují dva důvody proč byl použit termín ústava. Jedním z nich je snaha vtáhnout občany Unie do integračního procesu. Druhý podle něj pramení z dlouhodobého vývoje, kdy se původně ekonomické společenství přetváří v politickou unii. Další úvahy Tromma směřovaly k tomu, zda může být ústava, která je chápána jako základní dokument státu, založena prostřednictvím smlouvy. Povaha Evropské unie by se dala charakterizovat jako smluvně založené společenství států, jejichž spojení se vykazuje takovými znaky, pro které nenajdeme v mezinárodním měřítku analogii.Lze mluvit o instituci přesahující rámec daný mezinárodními organizacemi, ale současně nesplňující charakteristické rysy federálního uspořádání. U klasické mezinárodní organizace nemají orgány této organizace vůči členským státům žádné pravomoci, fungování takové organizace je založeno na základním principu mezinárodního práva – principu svrchované rovnosti států. Naproti tomu zakladatelé myšlenky evropské ekonomické integrace zamýšleli vytvořit nadstátní celek stojící nad členskými státy a vybavený pravomocemi, jež by mu byly svěřeny samotnými členskými státy. Myšlenka vytvoření nadstátního integračního celku byla realizována prostřednictvím zřízení tří Evropských společenství (Evropské společenství uhlí a oceli, Evropské společenství pro atomovou energii, Evropské hospodářské společenství).

Původně ekonomicky zaměřená integrace se postupně vyvíjela a do zakládajících

mechanismů začaly pronikat prvky politické. V současnosti má EU vytvořen rozsáhlý systém

vlastního komunitárního práva závazného pro členské státy, v němž je nezastupitelná

úloha Evropského soudního dvora, orgány Unie zavazují svými rozhodnutími členské státy,

pokud rozhodují v rámci jim svěřených pravomocí, byl zaveden institut evropského

občanství, sepsána Charta základních práv a svobod občanů Unie. V rámci Unie se projevují prvky národních jednotek, kterých nelze Unii zbavit. Ve světle současného vývoje

je otázka vlastní ústavnosti Unie namístě. Během vývoje Unie se vytvořil systém, jehož federativní povaha je stále zřetelnější. Unie se stává předmětem ústavnosti, který lze podřadit pod ústavní pravidla. Rozbor a zpracování konstitučních aspektů Unie by se mohl stát systémovým základem EU zaručujícím její stabilitu. Evropská unie je specifickou entitou zahrnující nezávislé státy s nezávislými ústavami. Podle Smlouvy o Ústavě pro Evropu Unie ctí národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech. Oproti stávajícímu smluvnímu základu je v preambuli SÚ patrný větší důraz na demokratické principy. Klade si za vzor ústavy členských států a jejich hodnoty demokracie, svobody, rovnosti a právního státu. Po případném přijetí Smlouvy o Ústavě pro Evropu by Unie sama měla svou vlastní ústavu „zastřešující“ ústavy jednotlivých členských států a tím by byl vytvořen víceúrovňový ústavní systém. Smlouva o Ústavě pro Evropu není ztotožnitelná s ústavou národního státu. Podle Reschové je jedním ze zásadních předpokladů státnosti fakt, že stát má dostatečné zdroje pro realizaci své moci. EU není schopna bez součinnosti členských států své moci provádět. Je závislá na členských státech, sama nemůže být a není státem. Tromm uvádí: „Unie není státem a nikdy se jím s největší pravděpodobností nestane. Stát je vertikální, jednotná vládnoucí instituce s jediným centrem moci, která je určena ke splnění obecného cíle – dosažení a udržení sociální stability. EU je horizontální, formami rozrůzněná účelová korporace,vybavená systémem rozhodování, založeným na koordinaci a harmonizaci, jíž je svěřena řada oddělených úkolu. Viděno z perspektivy času, stát se musí snažit o trvání, o kontinuitu s minulostí, na druhé straně Unie usiluje o uskutečnění svých záměrů, důvodem její existence je splnění záměru.“Přestože je vznik ústav spjat se vznikem moderního státu, vznik ústavy nezakládá stát. Evropskou státnost a evropskou ústavnost je třeba považovat za oddělené pojmy, existence ústavy  nemůže zdůvodnit státnost. Veřejnoprávní systém EU a mocenský vztah EU k členským státům se rozvinul natolik, že konstituční aspekty jsou v EU zřetelné. Klokočka uvádí : „Formování Evropské unie není možné bez společných demokratických principů v politické organizaci členských států a tím bez vzájemně slučitelných ústavních zásad.“Na počátku vývoje evropské integrace bylo Společenství považováno za mezinárodní organizaci, i když se svými nepopiratelnými specifiky. V současném stadiu vývoje EU je debata zaměřena na to, zda je EU federací či konfederací. V systému EU můžeme najít prvky federační i konfederační, prosté zařazení pod ten či onen model v reálu není možné. EU je a pravděpodobně i zůstane systémem sui generis.

Vlastní ústava je výrazem politické identity. Zdrojem této identity i její náplní je vlastní ústavní kultura. Pokud je EU složena z jednotlivých členských států, dalo by se říci, že její ústavní kultura je založena na ústavních kulturách jednotlivých členských států. Není nezbytným předpokladem, aby sama Unie byla státem, principy ústavnosti jednotlivých členských států mohou pomoci vytvořit principy ústavnosti samotné Unie. Ústavní kulturu EU netvoří pouze souhrn jednotlivých ústavních systémů a kultur členských států. Vzhledem v mezinárodněprávní povaze Unie a její roli na mezinárodním poli patří do ústavní kultury Unie i principy, které se vyvinuly v prostředí mezinárodním. Jde zejména o vývoj lidských práv a demokratických principů. EU v sobě shrnuje ústavní principy vytvořené v průběhu vývoje mezinárodního práva i ústavní principy jednotlivých členských států, a tím vytváří společnou evropskou ústavní kulturu. Podle Klímy lze hovořit o společném ústavním „vlastnictví“ členských států. Tím, že ústava zastřeší ústavní principy jednotlivých členských států, napomáhá ke sbližování ústavních hodnot, k jejich rozšíření. Klokočka považuje za základní hodnoty a společné ústavní principy evropských demokracií zejména princip svrchovanosti lidu, princip většiny, princip reprezentativní demokracie, princip omezení moci a ochrany menšin, časové omezení mocenských funkcí, princip dělby moci, princip nedotknutelných práv a svobod a princip materiálního právního státu. Klíma pod tyto společné hodnoty zařazuje demokratický systém, právní stát a základní práva.

Ústava národního státu by se dala považovat za vyjádření státní suverenity. Ústavy

států jsou nejen výrazem uspořádání politické moci v rámci státu, ale jejich funkcí je i vyjádřit

vztah k systémům vnějším. Pro přenášení výsostných práv na mezistátní instituce je výslovné ústavní zmocnění ze strany členských států nezbytné.Pokud se týká vztahu komunitárního práva a národního práva ústavního, je komunitární právo obecně považováno členskými státy za právo mezinárodní než právo „vlastní“, vnitrostátní. Komunitární právo je akceptováno jako právo přímo působící a upřednostňované před zákony, nicméně přednost komunitárního práva před ústavním právem jednotlivých členských států není řešena jednotně. V této souvislosti se objevují snahy o zachování formální přednosti ústavních dokumentů jednotlivých států. Výsledný efekt musí umožnit bezproblémové přednostní použití práva ES u soudů členských států a vyloučení aplikace nesouladných právních norem členských států.

Jedním z možných uchopení pojmu ústavnosti je jeho chápání jako indikátoru základů

práva určité politické organizace. Otázky politických institucí a procesů jsou podřízeny vládě práva a právního státu. K pojmutí všech faktorů týkajících se ústavnosti napomáhá rozdělení mezi formální a materiální ústavou. Formální pojetí ústavy předpokládá psaný dokument, v dané komunitě jediný a jedinečný, všeobecně akceptovaný jako ústava. Materiální pojetí naproti tomu zahrnuje normativní rámec společenských vztahů, který je společností chápán jako základní právní norma. Názory týkající se otázky potřebnosti formální ústavy EU se různí. Někteří autoři považují absenci formální evropské ústavy za základ legitimačního deficitu EU, jiní možnost formálního ústavněprávního uspořádání Evropy přímo odmítají. Stejně tak nejsou jednotné názory týkající se otázky, zda EU má ústavu v materiálním smyslu. Evropský soudní dvůr v roce 1986 označil Smlouvu o založení Evropského hospodářského společenství za „ústavní chartu Společenství“, a tím přiznal primárnímu právu Evropského společenství ústavní charakter. Někteří autoři považují samotné primární právo Společenství za základ evropské ústavnosti, jiní do popředí staví jednotlivé autonomní ústavní systémy členských států. K celkovému pohledu je nutno zmínit i názory, které považují úvahy o ústavním charakteru Společenství za předčasné, či zcela scestné. Ústavní smlouva zakotvuje některá občanská, politická a sociální práva. Řadu práv, které občanům členských států EU zaručují mezinárodně právní dokumenty, jimiž jsou členské státy právně vázány, Evropská ústavní smlouva ignoruje. V rámci členských států EU mohou vedle sebe působit tři, popř. čtyři samostatné systémy ochrany lidských práv: národní systémy (tj. ústavní listiny práv a svobod spolu s ústavním soudnictvím), Charta základních práv EU, systém Rady Evropy (Evropská úmluva o lidských právech), popř. ještě univerzální systémy ochrany lidských práv (založené smlouvami OSN či Mezinárodní organizace práce).

Členské státy EU jsou členy Organizace spojených národů, Rady Evropy a Mezinárodní organizace práce. Všechny členské státy EU jsou právně vázány dohodami sjednanými na půdě těchto organizací a závazky plynoucími z těchto dohod. Stejně jako v případě všech členských států EU jako zakládající členové OSN podepsaly a ratifikovaly Všeobecnou deklaraci lidských práv, která je nedílnou součástí Charty OSN. Všechny členské státy EU jsou vázány Mezinárodním paktem o občanských a politických právech a Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech, které byly podepsány na půdě OSN v roce 1966. Signatářské země se v nich zavázaly zajistit a chránit svým občanům práva zakotvená v těchto dohodách. Spolu se všemi ostatními členskými státy EU jsou členem Rady Evropy. Jako členské státy jsou vázány Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a jejími dodatkovými protokoly. V případě porušování práv zakotvených v úmluvě, nebo nečinnosti státu při ochraně těchto práv se občané členských států Rady Evropy mohou svých práv domáhat žalobou u Evropského soudního dvora pro lidská práva ve Štrasburku. Tento soudní dvůr Rady Evropy pravidelně odsuzuje státy v nichž se občan nemůže domoci svých práv zakotvených v úmluvě. Občan, v jehož prospěch rozhodl Evropský soudní dvůr pro lidská práva, má na základě rozsudku tohoto soudu právo nejen na odškodné, které mu tento soud přiřkl – a které je povinen platit odsouzený stát. Jde li o občana EU, má právo domoci se soudní cestou před vnitrostátním soudem zjednání právního stavu podle verdiktu štrasburského soudu. V případě ratifikace Evropské ústavní smlouvy by vzniklo zvláštní právní schizma. Každý občan členského státu EU by na základě mezinárodně právních závazků státu, jehož je občanem, měl práva zakotvená v evropské úmluvě o ochraně lidských práv. Těchto práv by se jakožto občan členského státu Rady Evropy mohl domáhat u Evropského soudního dvora pro lidská práva. Vedle toho by jako občan EU měl podle ústavní smlouvy práva, kterých by se mohl domáhat před Evropským soudním dvorem v Luxemburgu, který je soudním orgánem EU. Právní problém je v tom, že rozsah práv zakotvených ústavní smlouvou je menší, než rozsah práv zakotvených v úmluvě Rady Evropy a v Paktech OSN. Jako občan členského státu EU – a občan EU, by tak měl menší práva než jako občan stejného státu, který je zároveň členským státem OSN a Rady Evropy. V době existence Rady Evropy a jejího Evropského soudního dvora pro lidská práva lze tuto námitku odbýt konstatováním, že nemá praktický dopad na práva občanů, protože podle Evropské úmluvy o ochraně lidských práv nemůže být nikdo zbaven práv, která jednou nabyl. Mnohem vážněji tato otázka zní, pokud vezmeme v úvahu možnost postupného vyprázdnění či dokonce zániku Rady Evropy. Od kritiky politiků není daleko úvaha o zbytečnosti Rady Evropy. Co by občanům členských států EU zbylo, kdyby přestala existovat? V případě ratifikace ústavní smlouvy by měli zaručena práva zakotvená v ústavní smlouvě. Jejich rozsah je menší, než rozsah práv zakotvených v úmluvě o ochraně lidských práv. A v paktech OSN, které by zřejmě nadále platily. Pokud by se signatářské státy nerozhodly je vypovědět. Prakticky by občané neměli kde je vymáhat. OSN nemá žádný soudní orgán, k němuž mají přístup i občané. Před Mezinárodním soudním dvorem v Haagu se mohou soudit pouze státy. Další významnou částí mezinárodně právních závazků členských států EU tvoří závazky vyplývající z úmluv Mezinárodní organizace práce, které všichni členové Unie ratifikovali. Mezinárodní organizace práce byla založena v roce 1919 na Versailleské mírové konferenci. Její zřizovací listinou je Ústava Mezinárodní organizace práce (MOP), která byla vypracována Asociací pro pracovní právo – založené v roce 1901 v Basileji. Ústava MOP byla zahrnuta do Versailleské mírové dohody společně se zřízením Společnosti národů. V období mezi světovými válkami fungovala MOP jako součást Společnosti národů. Na její půdě byla vypracována řada úmluv, které zakotvily pracovní a sociální práva zaměstnanců a pracovníků. Například o omezení délky pracovní doby, o ochraně matek při práci nebo o zákazu dětské práce. Systém kontroly dodržování závazků byl vytvořen v roce 1926. Je postaven na Výboru expertů, který posuzuje dodržování závazků ze strany členských států. Se stížnostmi se na něj mohou obracet občané nebo organizace. Tento výbor nemá tak silné pravomoci jako Evropský soudní dvůr pro lidská práva a nemůže např. stát odsoudit. Během II. světové války byla činnost MOP prakticky paralyzována v důsledku okupace většiny evropských zemí a obklíčení Švýcarska. Přesto byla v roce 1941 na konferenci MOP přijata Philadelphská deklarace, která posloužila jako základ pro sjednání řady úmluv o ochraně pracovníků a jejich zabezpečení. Po skončení II. světové války byla z popudu Valného shromáždění OSN obnovena činnost Mezinárodní organizace práce v původním rozsahu. Na Konferencích MOP byla následně sjednána řada úmluv k ochraně práv pracujících, o zdraví, o sociální ochraně ve stáří, či o pomoci a v nezaměstnanosti. Každou z nich všechny dnešní členské státy EU podepsaly a ratifikovaly. Všechny členské státy EU jsou jimi právně vázány. S vymáháním závazků je to horší. Staré členské státy EU (EU-15) závazky z úmluv MOP zapracovaly do svých vnitrostátních zákonů. Např. Francouz, který se cítí poškozen jednáním svého zaměstnavatele má možnost se domoci nápravy soudní cestou. Tuto ochranu práv  „nabouralo“ přistoupení východoevropských zemí do EU. Které v rámci volného pohybu služeb otevřelo dveře pro pronajímání zaměstnanců do Francie v podobě subdodávek. Zaměstnanec např. české firmy, která jako subdodavatel pracuje pro francouzský koncern – i když ve skutečnosti jen četu pracovníků – totiž nedosáhne na práva, kterých požívají francouzští zaměstnanci. Zaměstnanci české subdodavatelské firmy by si na pracovní podmínky museli stěžovat proti svému českému zaměstnavateli před českým soudem. Na tuto českou firmu se navíc nevztahují francouzské daňové zákony. Česká firma, která takto pronajímá zaměstnance platí daně a odvody na zdravotní a sociální zabezpečení podle českého práva. Platí nižší daně a odvody. Tento jev významně poškozuje francouzské zaměstnance, protože zaměstnavatelům dává do ruky nátlakový prostředek – hrozbu nahrazení francouzských zaměstnanců východoevropskou firmou. Úmluvy MOP mimo jiné řeší i otázky zabezpečení zaměstnanců ve stáří a v případě nemoci či nezaměstnanosti. Stanoví poměr mezi výdělkem a starobní penzí. Staré členské státy EU, které se úmluvy snaží dodržovat a v zájmu splnění těchto závazků vybírají vyšší daně než východoevropské země. Nové členské státy praktikují politiku daňové konkurence. Při upozornění na fakt, že z nižšího výběru daní nestačí pokrýt závazky např. na úmluvami MOP požadovanými nároky na sociální zabezpečení ministři těchto zemí hovoří o tom, že vláda uvažuje o vypovězení příslušných úmluv. Francouzi nesouhlas vyjádřili hlasováním proti návrhu Evropské ústavní smlouvy. Co by v případě přijetí evropské ústavy platilo – text ústavy nebo rozhodnutí Rady, které bylo učiněno později než schválení ústavy? Revize vnitřní hospodářské politiky členských států EU směřující k odstranění sociálního a daňového dumpingu by nevyhnutelně musela směřovat i ke změně zahraničně obchodní politiky EU. Změna politiky by byla v kolizi s mezinárodně právními závazky členských stát ke světové obchodní organizaci. Podle všeobecných dohod o clech a obchodu a o Světové obchodní organizaci státy odbourávají množstevní omezení dovozu a cla ve vzájemném obchodě a nahrazují je složitým a mnohem méně účinným způsobem ochrany vnitřního trhu. Po změně vnitřní politiky EU směřující k upevňování práv občanů a dodržování mezinárodních závazků v oblasti lidských práv by Unie musela sáhnout k nástrojům regulujícím zahraniční obchod takovým způsobem, aby formou cel dorovnala konkurenční výhody výrobců v Asijských zemích.Unie by musela vyvolat revizi dohod ze Světové obchodní organizace, které by takové regulace umožnily.

Charty základních práv EU řeší otázku rozsahu své aplikace, jakož i vztahu základních práv k právům obsaženým v Evropské úmluvě. Obsahuje všeobecná ustanovení vztahující se k celé Chartě, především její působnost, rozsah garantovaných práv, úroveň jejich ochrany a zákaz zneužití práv (čl. 51 až 54).Podstatné z hlediska sféry aplikace Charty je řešení obsažené v článku 51:“1. Ustanovení Charty jsou určena institucím a orgánům Unie při zachování zásady subsidiarity a členským státům tehdy, uplatňují-li právo Unie. Musí respektovat práva, dodržovat zásady a prosazovat jejich použití v souladu s jejich pravomocemi.”Zároveň Charta podle čl. 51 odst. 2 nezakládá žádnou novou pravomoc ani nový úkol pro Společenství či Unii, ani nemění pravomoci a úkoly stanovené ve Smlouvách. To by ani nebylo možné, když Charta byla v r. 2000 přijata jako právně nezávazný dokument. Ke změně pravomocí ES či EU je třeba nové smlouvy, resp. revize zakládajících smluv. To za současného stavu a v důsledku principu subsidiarity znamená, že základní práva, jak jsou garantována v Unii, jsou účinná jen v rámci pravomocí stanovených v těchto smlouvách.Věcná působnost Charty základních práv je dána rozsahem právního řádu ES/EU. S tím, jak se rozšiřuje a bude nadále rozšiřovat oblast úpravy evropského práva, musí se rozšiřovat i sféra aplikace základních práv. S tím souvisí i působnost Charty ratione personae, pokud jde o povinné subjekty. V případě institucí a orgánů Unie nebylo třeba stanovit nějaká omezení. Jednak jsou tyto instituce a orgány zřízené přímo smlouvami či na jejich základě, disponují pravomocemi, které jim byly uděleny členskými státy, a fungují pouze v jejich rámci a na základě práva ES/EU. Jednak důvodem přijetí Charty bylo právě to, aby sama Unie, resp. její instituce a orgány dostaly podrobnější vodítko pro realizaci zásady obsažené v čl. 6 odst. 2 Smlouvy EU, jež ukládá Unii dodržovat základní práva. Naproti tomu v případě členských států má upřesňující poznámka, že se obsah Charty na ně vztahuje jen při provádění práva ES/EU, své opodstatnění. Z judikatury Evropského soudního dvora vyplývá, že povinnost členských států dodržovat v rámci Unie definovaná základní práva platí jen tehdy, pokud jednají v rámci práva Společenství. Tento princip zakotvený v Chartě (čl. 51 odst. 1) platí jak pro centrální úřady, tak pro regionální či místní orgány, jakož i pro veřejné instituce, pokud uplatňují evropské právo. Naopak tam, kde neuplatňují evropské právo, jsou členské státy vázány ústavní úpravou základních (lidských) práv a závazky z mezinárodních smluv, jichž jsou stranami. Vzhledem k obsahové bohatosti a různorodosti upravených práv Charta rozlišuje mezi adresáty svých norem: (a) každou osobu, (b) občany Unie, (c) fyzické nebo právnické osoby s bydlištěm nebo sídlem v některém členském státě (tzv. rezidenty) a (d) příslušníky nečlenských států. Charta přiznává mnohá základní práva “každému” (každé osobě). Jedná se nejen o ochranu lidské důstojnosti, ale i o svobody, práva rovnosti a procesní práva. U dalších práv byl zvolen diferencovaný přístup. Některá práva jsou vyhrazena jen pro občany Unie, jako zejm. aktivní a pasivní volební právo do Evropského parlamentu a v komunálních volbách (čl. 39-40) a diplomatická a konzulární ochrana (čl. 46). Jiná z práv občanů se vztahují i na “každou fyzickou nebo právnickou osobu s bydlištěm nebo registrovaným sídlem (sičge statutaire) v členském státě”; jde o právo na přístup k dokumentům, právo obracet se na ombudsmana EU a petiční právo (čl. 42-44). Výjimku představuje právo na dobrou správu (čl. 41), které bylo přiznáno každému. Některá ustanovení se obracejí přímo na příslušníky nečlenských států, jako je tomu v případě práva na rovnost podmínek (čl. 15 odst. 3). V jiných případech Charta explicitní rozlišení neprovádí, ale z povahy věci je zřejmé, že se úprava může vztahovat jen na příslušníky nečlenských států, jak je tomu s právem azylu a zákazem vyhoštění nebo extradice (čl. 18 a čl. 19 odst. 2).

Další ze zásadních otázek je rozsah zaručených práv, a to vzhledem k paralelní existenci ústavních úprav základních práv v jednotlivých členských státech a evropského standardu, který vychází z Evropské úmluvy o lidských právech. Tvůrcům Charty EU šlo o to, aby vyloučili nebezpečí dvojích standardů lidských práv v Evropě, zejména však aby Charta neposkytovala nižší úroveň ochrany než Evropská úmluva. Proto bylo považováno za nezbytné zajistit koexistenci obou základních dokumentů při respektování výdobytků Evropské úmluvy, dosažených na základě jejího výkladu Evropským soudem pro lidská práva. Proto je i v Preambuli Charty obsažen odkaz na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva. Samotná Charta řeší uvedené problémy ve dvou článcích poslední kapitoly. Podle obecné klauzule o omezení práv v čl. 52 odst. 1, vycházející z výroku ESD,

“Jakékoliv omezení výkonu práv a svobod uznávaných touto Chartou musí být stanoveno zákonem a musí respektovat podstatu těchto práv a svobod. Podle zásady přiměřenosti lze omezení uplatnit pouze tehdy, jsou-li nezbytná a splňují cíle obecného zájmu uznávaného Unií nebo potřebou chránit práva a svobody jiných.”Odkaz na obecné zájmy uznané Unií se vztahuje nejen na cíle uvedené v čl. 2, ale také na jiné zájmy, které jsou chráněny zvláštními ustanoveními Smlouvy ES (jako je čl. 30 nebo čl. 39 odst. 2). Za povšimnutí stojí v čl. 52 Charty také důraz na princip proporcionality.V čl. 52 odst. 2 je upřesněno, že výkon práva, které vyplývá ze smluv (tj. smluv komunitárních nebo Smlouvy EU), podléhá podmínkám a limitům stanoveným v těchto smlouvách. Chartou se úprava práv zakotvených ve smlouvách nijak nemění.Vzhledem k tomu, že klauzule o omezení práv v odst. 1 je obecná, může se jevit jako méně chránící podstatu práv, než je tomu v Evropské úmluvě, která upravuje pro jednotlivá práva, která omezení jsou dovolená. Proto aby předešla různému rozsahu ochrany, Charta zavádí odkaz na Evropskou úmluvu v čl. 52 odst. 3: “Pokud tato Charta obsahuje práva, která odpovídají zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, význam a rozsah těchto práv je stejný jako význam a rozsah práv a svobod stanovených touto Úmluvou. Toto ustanovení nebrání, aby právo Unie zajišťovalo rozsáhlejší ochranu.”Tímto způsobem byla vtažena hmotně právní ustanovení Evropské úmluvy do Charty a potenciálně i do práva ES/EU, až se sama Charta stane součástí primárního práva (integrací do stávajících smluv nebo nové ústavní smlouvy). Komentář expertů EU připojený k čl. 52 uvádí jmenovitě články Charty, které mají stejný význam a rozsah jako odpovídající články Evropské úmluvy o lidských právech. Potíže mohou nastat s identifikací odpovídajících práv tam, kde články Charty nemají protějšek v samotném textu Evropské úmluvy, ale jen ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Tak je tomu s právem dítěte udržovat pravidelně osobní vztahy s oběma rodiči (čl. 24 odst. 3 Charty), které není explicitně vyhlášeno v Evropské úmluvě, ale je garantováno ESLP z titulu ochrany soukromého a rodinného života (čl. 8 Úmluvy). Snahu o harmonizaci lidských práv podle Evropské úmluvy a Charty základních práv EU je třeba interpretovat tak, jak odpovídá jejich výkladu podanému v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. Vyjdeme-li z principu proporcionality v kolizi stojících základních práv, širší rámec ochrany jednoho je spjat s užším rámcem jiného práva. Z tohoto hlediska platí, že se má uplatňovat širší ochrana podle Charty jen potud, pokud by ochrana neměla být poskytnuta podle Evropské úmluvy pro lidská práva. Charta dále obsahuje v článku 53 ještě doložku o zachování úrovně ochrany (tzv. stand-still clause, clause de non-recul). Podle tohoto ustanovení, “Nic v této Chartě nesmí být vykládáno tak, aby se omezovala nebo nepříznivě  ovlivňovala lidská práva a základní svobody, jak uznány v příslušných oblastech jejich použití právem Unie, mezinárodním právem a mezinárodními dohodami, jejichž stranami jsou Unie, Společenství nebo všechny členské státy, včetně Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a rovněž ústavami členských států.” Účelem tohoto ustanovení je zachovat současnou úroveň ochrany práv, kterou poskytují právo ES/EU, právo členských států a mezinárodní právo. Na rozdíl od čl. 52, který srovnává rozsah garantovaných práv pouze s Evropskou úmluvou, zde se poskytuje ochrana i dosažené úrovni základních práv na vnitrostátní úrovni a práv vyplývajících z jiných mezinárodních smluv. Privilegované místo mezi nimi patří výslovně zmíněné EÚLP. Ochrana zajištěná Chartou nesmí být nižší než ochrana poskytovaná Evropskou úmluvou. Z toho vyplývá, že ani úprava omezení uvedených v Chartě nesmí klesnout pod úroveň stanovenou EÚLP. Od otázky formálně právní závaznosti Charty lze odlišit otázku, zda vůbec a která její ustanovení mohou bezprostředně působit. Vycházíme přitom z předpokladu, že se Charta dříve či později stane součástí primárního práva ES/EU, čímž se stane její právní závaznost nespornou, ale vyvstane otázka přímého účinku základních práv. Jde o to, zda základní práva v ní vyhlášená budou přímo uplatnitelná před vnitrostátními i evropskými soudními orgány.  Přímé účinky základních práv obsažených v Chartě EU je třeba posuzovat podle kritérií vlastních právnímu řádu ES/EU. V oblasti práva ES je již od rozsudku ESD ve věci Van Gend en Loos (1962) uznáváno, že přímý účinek mají takové normy práva Společenství, které z hlediska své formulace vyhovují určitým požadavkům. Takové normy musí být (1) jednoznačné a dostatečně konkrétní, (2) bezpodmínečné, (3) nevyžadují další prováděcí akt (implementace) a (4) neponechávají žádnou volnost pro jednání, ani prostor k uvážení  členským státům ani orgánům Společenství. Na straně jedné lze uvést především základní práva obsažená v prvních třech kapitolách Charty, která vycházejí z Evropské úmluvy o lidských právech (1950), nebo ustanovení zajišťují rovnost před zákonem a zákaz diskriminace, jež se opírají o ustanovení Smlouvy ES s přímým účinkem (zejm. články 2, 3 odst. 2, 12, 141). Mezi základní práva s přímým účinkem dále patří všechna procesní práva vyhlášená v kapitole VI. Charty. Nejsložitější je posouzení sociálních práv (kapitola Solidarita), která se do značné míry inspirují v revidované Evropské sociální chartě (1996). Tato práva mají různou právní povahu. Sama Charta zavádí v Preambuli rozlišení mezi “právy” a “principy”, což je relevantní zvláště v této oblasti. Některá sociální práva představují skutečná subjektivní práva, kterých se jednotlivci mohou přímo dovolat před soudem. Mezi ně patří odborová svoboda a právo na kolektivní vyjednávání (čl. 28) nebo zákaz dětské práce (čl. 32). Většinu sociálních práv tvoří programové zásady, které jsou určeny zákonodárci a musí být provedeny členskými státy. Tato základní práva nemají přímý účinek, ale lze se jich dovolávat pouze na základě prováděcích legislativních opatření a v rozsahu daném těmito opatřeními. Tato ustanovení nejsou bezpodmínečná a obsahují většinou odkaz na pravidla komunitárního práva (zpravidla směrnice jako pramen sekundárního práva) a vnitrostátní předpisy. V potaz je nutno vzít, že některá z ustanovení Charty mají sedes materiae v ustanoveních primárního práva, zejm. Smlouvy ES, z nichž pouze některé normy mají přímý účinek, zatímco jiné svou formulací vylučují přímý účinek, což potvrdil ve svých rozhodnutích ESD. Tak tomu je s čl. 136 Smlouvy ES, podle kterého Společenství a členské státy respektují základní sociální práva, jak jsou stanovena v Evropské sociální chartě (1961) a v Komunitární chartě základních sociálních práv pracovníků (1989) a sledují určité cíle. Na této skutečnosti nic nezmění ani transformace Charty základních práv EU v právně závazný, smluvní dokument. Návrh ústavní smlouvy na to reagoval v čl. II-52 odst. 5.

V dnešní Evropě jsou založeny a rozvíjejí se dva hlavní systémy ochrany lidských práv. První, starší systém vznikl na půdě Rady Evropy je představován hlavně Evropskou úmluvou o lidských právech. Druhý z nich je systém ochrany základních (lidských) práv v rámci Evropské unie, který má více zdrojů, ale směřuje k ucelenému kodexu. Jeho podoba se může brzy změnit z dnes právně nezávazné Charty základních práv EU v budoucí smlouvu. Již dnes vzniká konkurence mezi dvěma mechanismy soudní ochrany lidských práv, Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku a Evropským soudním dvorem v Lucemburku. Třebaže ESD vznikl původně s odlišným účelem, postupem času se vyvinul v Soud, který také chrání práva jednotlivců. Evropskou úmluvu přitom využíval jako hlavní zdroj pro interpretaci základních práv v rámci evropského práva, přičemž si vždy ponechal prostor pro jejich autonomní posouzení ve vztahu ke smluvnímu textu. S vyhlášením Charty základních práv EU se zvýšilo riziko, že ESD bude dávat přednost komunitárnímu textu. Je otázkou, zda v delší perspektivě nenahradí Charta v judikatuře Soudu dosud převládající vliv Evropské úmluvy. To by mohlo vést k rozdílné judikatuře. Druhé riziko představuje procesní bitva mezi oběma soudy o to, kdo bude mít “konečné slovo”, a tím i silnější postavení ve vztahu k druhému. Zatím je to Evropský soud pro lidská práva, který zaujal silnější pozici tím, že kontroluje soulad evropského práva s Úmluvou a častěji zasahuje do věcí, kde již rozhodoval ESD v Lucemburku. Tak kontroluje nepřímo sekundární právo ES, když posuzuje národní opatření k implementaci komunitárního práva. ESLP může také přímo kontrolovat primární právo ES a také posuzovat z hlediska Úmluvy i rozsudky ESD. Situace se může změnit ve chvíli, kdy se obsah Charty základních práv EU stane součástí komunitárního práva.

Evropským právem - právem EU, se rozumí souhrn právních norem zajišťujících institucionální soustavu Evropských společenství a fungování společného trhu ležících na pomezí práva mezinárodního a práva vnitrostátního. Evropské právo se dělí na dva svébytné  podsystémy – právo komunitární a právo unijní. S ohledem na předpokládaný budoucí vývoj Evropské unie se dá předpokládat stále častější prolínání těchto subsystémů a jejich nahrazením pojmem „Evropské právo“. Cílem komunitárního práva jakožto velice členitého právního systému tvořícího jeden ze tří pilířů Evropské unie je postihnout otázky související s aplikací Smlouvy o evropském sdružení uhlí a oceli (Pařížská smlouva), Smlouvy o Evropském hospodářském prostoru a Smlouvy o Evropském společenství pro atomovou energii (Římské smlouvy), jakož i jejich změn, doplňků a smluv o přistoupení nových členských států. Právo komunitární bývá také nazýváno právem Evropských společenství. Na rozdíl od práva unijního, jenž je vybudováno na principu koordinace členských států, je právo ES vybudováno na principu subordinace (podřízenosti) členských států společenství. Právem unijním se rozumí zejména právo tzv. II. a III. pilíře EU, tj. právní akty společné zahraniční a bezpečnostní politiky (II. pilíř) a justiční spolupráce v trestních věcech (III. pilíř).Právními nástroji uskutečňování společné zahraniční a bezpečnostní politiky jsou společné strategie, společné akce a společný postoj (stanovisko). Právními nástroji justiční spolupráce v trestních věcech jsou mezinárodní smlouvy sjednané v rámci Rady Evropy, společné postoje a postupy a rámcová rozhodnutí a rozhodnutí. Komunitární právo bývá nejčastěji členěno dle původu na primární a sekundární. Primární je považováno za ústavní právo Evropských společenství. Jeho obsahem jsou právní normy obsažené převážně v zakládajících smlouvách Společenství. Mezi nejdůležitější z těchto smluv kromě výše uvedených náleží např. Slučovací smlouva, Jednotný evropský akt, Maastrichtská smlouva o Evropské unii, Amsterdamská smlouva o revizi zřizovacích smluv a Maastrichtské smlouvy o EU či Smlouva z Nice. Právo sekundární tvoří právní akty přijaté orgány Společenství, orgány vytvořenými právem primárním, a proto právo sekundární na právo primární bezprostředně navazuje a je od něj odvozeným. Orgány Společenství mohou přijímat právo sekundární jen v těch oblastech, v nichž jsou k tomu zmocněny právem primárním. Formy práva sekundárního jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska.Nařízení je nejsilnějším z právních aktů sekundárního práva a pokud je primární právo považováno za ústavní právo ES, pak nařízení bývá dle takového členění považováno za zákony ES. Nařízení má obecnou závaznost jak na úrovni Společenství, tak na úrovni členských států, a je závazné a bezprostředně použitelné v každém z členských států bez toho, že by muselo být do právního řádu kteréhokoliv z členských státu transponováno. Nařízení může přímo zavazovat nejen členské státy, ale i vnitrostátní subjekty. V případě, že vnitrostátní právo není v souladu s nařízením, má před ním nařízení aplikační přednost. Každé nařízení musí být publikováno v Úředním listu Evropského společenství, což je podmínkou  jeho platnosti a účinnosti. Úřední list je vydáván Úřadem pro oficiální publikace ES sídlícím v Lucemburku. Směrnice je na rozdíl od obecně závazného nařízení závazná jen pro ty z členských států, kterým je určena, a to pouze ve svém výsledku. Nástroje, které si stát zvolí k naplnění směrnice, jsou ponechány na jeho úvaze a dispozicích. Na rozdíl od nařízení musí být směrnice do práva příslušného členského státu implementována a směrnice proto obsahuje lhůtu, v průběhu níž se tak musí stát. Členské státy za účelem implementace vydávají vnitrostátní právní akty se stejným cílem, jaký má směrnice. Pokud se tak nestane a členský stát směrnici ve stanovené lhůtě neimplementuje do svého právního řádu, poruší tímto svým prodlením členský stát komunitární právo a může být postižen. Vedle toho může směrnice získat přímý účinek, uplynula-li marně lhůta pro její provedení a je-li její obsah dostatečně jasně a jednoznačně zformulován a aplikovatelný bez dalších podmínek. Přímo účinná směrnice nemůže ukládat povinnosti rovnou jednotlivcům. To nebrání tomu, aby se jednotlivec vůči státu dovolal práv, která mu tato směrnice přiznává. Většina směrnic je určena členským státům obecně. Takovéto směrnice musí být publikovány v Úředním listu Evropského společenství. Obdobně jako u nařízení i u těchto směrnic je jejich uveřejnění podmínkou platnosti a účinnosti směrnice. Rozhodnutí je závazný právní akt ve všech svých částech, pouze pro toho, komu je určeno. Je stejně jako nařízení přímo závazné. Rozhodnutí může být určeno jak konkrétnímu členskému státu, ale také jeho vnitrostátním subjektům. Z uvedeného plyne, že se jedná o rozhodnutí s individuálním dopadem. Kromě nich existují i rozhodnutí s dopadem normativním. Rozhodnutí nabývá účinnosti dnem svého doručení adresátu. Doporučení a stanoviska nejsou závazná. Společenství pomocí doporučení poskytuje členským státům  nezávazné návody pro jejich jednání a v rámci stanovisek  vyjadřuje svůj postoj k vzniklým situacím. Současná evropská integrace užívá zvláštní právní formu, nadnárodní organizaci. Nadnárodní organizace se odlišuje od klasické mezinárodní organizace v několika důležitých bodech: a) má na státech nezávislý výkonný orgán s přímou rozhodovací pravomocí jak vůči státům, tak vůči občanům členských států, b) organizace vytváří samostatný právní systém, jehož normy mohou být přímo závazné pro občany členských států a mají přednost před normami vnitrostátními, c) soudní výklad práva organizace je v rukou této organizace, d) orgán reprezentující členské státy se usnáší zpravidla většinově a e) organizace má do značné míry finanční samostatnost. Evropská unie je jedinou nadnárodní organizací, definice je popisem jejích významných znaků. V souvislosti s nadnárodní organizací se hovoří o přenesení části státní suverenity na tuto organizaci. Už vznik ESUO bývá popisován jako odevzdání suverenity v oblasti uhlí a oceli do rukou nadnárodního orgánu. Evropská unie a její předchůdkyně se výrazně vymykají obvyklému pojmu mezinárodní organizace. Federace a konfederace jsou dva typy spojení států, jejich zásadní rozdíl je tento: federace je suverénní stát, zatímco u konfederace si členské státy ponechávají plnou suverenitu. Charakteristika Evropské unie jako naroubování federativních prvků na konfederativní základnu zasluhuje bližší zdůvodnění. Evropská unie nese rysy konfederace: jejím právním základem je mezinárodní smlouva, která vyžadovala ratifikaci všemi členskými státy, členské státy jsou nadále subjekty mezinárodního práva a mají svou vlastní ústavu, ve které si samostatně upravují vnitřní poměry. Není federací, “státem států, které vytváří jediný subjekt z hlediska mezinárodního práva”. Pro tuto konfederaci neplatí, že rozhodnutí jejích orgánů nezavazují přímo subjekty vnitrostátního práva na území členských států, nýbrž jen její členy, kteří je musí převést (transformovat) do svého vnitrostátního práva. V Evropské unii nalézáme federativní prvek – dvojí zákonodárství.Je jasné, že při existenci Evropské unie není státní moc na vlastním území nejvyšší a úplná. Přímé pravomoci evropských orgánů a přednost evropského práva tyto definiční znaky suverenity prolamují. Na druhou stranu návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu (dále jen ”návrh evropské ústavy”) jednoznačně řeší nejasnost, zda je možné z Evropské unie vystoupit. Podle čl. I-59 má každý členský stát EU právo na jednostranné vystoupení z Unie. Stát kdykoli může obnovit úplnost a superioritu státní moci na svém území. Stát zůstává suverénním, omezením suverenity by bylo jedině trvalé vzdání se některých suverénních práv (podobně nezbavuje stát suverenity účast na systému štrasburské ochrany lidských práv či mezinárodního trestního tribunálu). Neomezená možnost vystoupení je prvek konfederativní a v konfederaci zůstávají členské státy suverénní. Tvůrci EU nechtěli zůstat u konfederace, k vytvoření federace chyběla politická vůle. Proto byl mezinárodní smlouvou (konfederativní prvek) svěřen unijním orgánům výkon některých  suverénních práv (federativní prvek, včetně konečné a závazné jurisdikce), bez patřičné demokratické legitimity jak samotné unijní moci (chybí ústavodárná vůle), tak jejích orgánů ( problém demokratického deficitu). Recentní vývoj práva charakterizuje posilování role soudů. Ústavní soudy, Evropský soud pro lidská práva a Evropský soudní dvůr mají rozsáhlé pravomoci. Opouštění pozice striktního legalismu a jeho nahrazování důrazem na právní principy a teleologické výklady činí ze soudů důležité. Evropský soudní dvůr sehrál při budování Evropské unii významnou úlohu. Hlavní oporou jeho činnosti bylo řízení o předběžné otázce podle čl. 234 SES. Řada význačných charakteristik Unie, shrnutých pod heslem vynález supranacionality, je dílem Evropského soudního dvora. Soudní dvůr dovodil, že normy evropského práva přiznávají práva a ukládají povinnosti přímo občanům (a právnickým osobám) členských států, že Smlouva o EHS vytvořila zvláštní právní řád, který má přednost před právními řády členských států a že došlo k přenosu suverénních práv států na ES. Evropský soudní dvůr dovodil, že netransformované směrnice mají za určitých podmínek bezprostřední účinek k tíži státu, což přispívá k funkčnosti tohoto instrumentu. Soudní dvůr podpořil řadou rozsudků vytváření společného trhu, zejména svým výkladem pojmu ”opatření s rovnocenným účinkem kvantitativním omezením dovozu” (čl. 28 SES) či svým důsledným prosazováním zákazu diskriminace z důvodu státní příslušnosti (čl. 39 SES). Evropský soudní dvůr se bez přímého zmocnění v primárním právu ujal též ochrany lidských práv; komentátoři to uvádějí za příklad soudcovského práva a konstatují, že ”při své aplikační činnosti rozvíjí mnohdy Evropský soudní dvůr komunitární právo za hranice gramatického výkladu”. Taková funkce Evropského soudního dvora je nutnou podmínkou úspěšnosti popisované právně politické metody evropské integrace. Bez ESD nemusely být prosazeny některé federativní prvky do konfederativní základny Společenství. ESD je konečnou instancí výkladu komunitárního práva, jako orgán EU působí směrem k větší integraci. ESD činí finální normy vymezující kompetence EU účinnými a ty mu zase zajišťují široký rozhodovací prostor. A ESD je nejen nejviditelnějším nositelem soudního aktivismu v Evropě, nýbrž také jeho důležitým spolutvůrcem. Dnešní demokratické státy jsou legitimovány vůlí lidu, souhlasem ovládaných. Učení o suverenitě lidu dělí moc na ustavující a ustavenou. Ústavodárcem je lid (sám nebo jeho volení reprezentanti), ustavenou mocí ústavní orgány, vycházející přímo či nepřímo rovněž z vůle lidu. Prostřednictvím Ústavy a voleb je legitimována jak státní moc, tak i územní samospráva. Mezinárodní organizace se opírají o vůli států vyjádřenou ve smlouvě; zpravidla pouze státy a nikoli jejich občané jsou v právním vztahu k mezinárodní organizaci. Mezinárodní organizace nemá nad občany přímou moc. Nadnárodní organizace evropské integrace vznikly z vůle států, disponují přímou mocí nad občany členských států. Tato moc se ale neopírá o souhlas ovládaných, ústavodárná moc lidu na evropské úrovni neexistuje. Týž problém postihuje i orgány EU. Rada EU, Evropská komise i Soudní dvůr jsou v zásadě konstituovány jako orgány mezinárodní organizace. Rada EU je složena ze zástupců států na ministerské úrovni, Evropská komise a Soudní dvůr vznikají de facto dohodou vlád členských států. Opírají se o vůli států, nikoli o vůli občanů, o souhlas ovládaných. Často uváděným příkladem je sporná legitimita zákonodárné moci Rady EU: Členy Rady EU jsou členové národních vlád, opírající se o důvěru národního parlamentu, který teprve je přímo volen občany. Demokratická kontrola a odpovědnost rady EU je velmi slabá.Problému demokratického deficitu orgánů EU se čelí posilováním jejich vazeb na přímo volený Evropský parlament. Zákonodárná moc Rady je už téměř v naprosté většině případů vyvážena spolurozhodovací pravomocí Parlamentu. Parlament spolupůsobí při konstituování Komise, má vůči ní tradiční parlamentní kontrolní nástroje a právo vyslovením nedůvěry přivodit pád Komise. Ani demokratická legitimita přímo voleného Evropského parlamentu není bez vady. Parlament se skládá ze zástupců lidu členských států (čl. 189), není reprezentantem lidu EU. Tomu brání výrazně nerovné volební právo, znevýhodňující občany velkých států. Evropská unie nemůže vyhovět striktním požadavkům tradiční doktríny suverenity lidu, aniž by se stala skutečnou federací. Demokratický deficit logicky plyne ze supranacionality. Trvat na tradiční podobě demokratické legitimity by znamenalo odmítnout celý tento typ evropské integrace. Návrh evropské ústavy se snaží hledat doplňkové cesty demokratické legitimizace Unie. Významné pravomoci jsou svěřeny institucím nezávislým na členských státech, Komisi a Soudnímu dvoru; zejména Komise má přímo za úkol hájit zájmy Unie a i prohlubování její integrace. Dosavadním vrcholem procesu evropské integrace je předložení a projednávání návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu (”návrh evropské ústavy”). Evropská ústava není ústavou v pravém slova smyslu, není ústavou federativního státu. Evropská unie nadále zůstane nadnárodní organizací, konfederativní strukturou s federativními kompetencemi institucí, nestane se federací. Název dokumentu se vyhýbá známým kategoriím: Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu. Procedura vzniku návrhu evropské ústavy odpovídá výše uvedenému. Návrh evropské ústavy vznikl prací ad hoc vytvořeného Evropského konventu, v němž zasedalo 105 zástupců Evropského parlamentu, Evropské komise, parlamentů a vlád členských států i kandidátských zemí. Evropský konvent je sice reprezentativní, neztělesňuje ani vůli lidu Evropy, ani vůli lidu členských států. Evropská unie sice nebude podle evropské ústavy federací, text návrhu ji ale naznačuje. Už slovo Ústava evokuje stát, v prvním článku se mluví o občanech Evropy. Návrh v části IV zakotvuje symboly EU: vlajku, hymnu, heslo, měnu a Den Evropy. EU má mít svého ministra zahraničních věcí a předsedu Evropského rady připomínajícího svým postavením hlavu státu. Normy EU ponesou název evropský zákon či evropský rámcový zákon. Jako ústavy států obsahuje i evropská ústava chartu základních práv. Symbolický význam evropské ústavy ale přesahuje její faktický dosah. Případné přijetí evropské ústavy nebude znamenat průlom v dějinách evropské integrace, dochází pouze k dílčímu prohloubení integrace: Spolupráce v oblasti justice a vnitra (nyní pod hlavičkou “Prostor svobody, bezpečnosti a práva”) se dostává do komunitárního (většinového) režimu a pod kontrolu Evropského soudního dvora, společná zahraniční a bezpečnostní politika zůstává mezivládní. Evropský parlament získává v zákonodárství obecnou spolurozhodovací pravomoc. Průlomem by bylo odstranění váženého hlasování v Radě a jeho nahrazení složeným kritériem počtu států a počtu obyvatel (v tomto bodě nebylo dosaženo konsensu). Návrh evropské ústavy zakotvuje několik nových institutů a procedur, které mají dále podporovat ideu postupného sjednocování a čelit problému demokratického deficitu. Evropská ústava je dalším krokem v postupném sjednocování Evropy, zamýšleném poválečnými tvůrci evropské integrace. Preambule evropské ústavy se k tomuto procesu hlásí: Evropa je “nyní již sjednocená”, národy Evropy jsou odhodlány “ve stále těsnějším svazku vytvářet svůj společný osud”. Návrh evropské ústavy pořádá a zpřehledňuje dosud dosažené: Ústava a právní akty orgánů Unie jsou výslovně nadřazeny právním řádům členských států (čl. I-10), působnost Unie je vyjmenována a rozdělena do kategorií (čl. I-11 a násl.), je zrušena pilířová struktura i dualita Evropského společenství a Evropské unie – institucionálně jednotná Evropská unie bude mít právní subjektivitu (např. čl. I-6 a čl. IV-3). Byly provedeny institucionální reformy: Proces posilování Evropského parlamentu dostoupil vrcholu, spolurozhodování Parlamentu je “obvyklým normotvorným postupem”, Parlament navíc projednává návrh Komise dříve než Rada (čl. III-302). Evropská komise se stává skutečnou na státech nezávislou vládou Unie: počet komisařů je menší než počet států, posiluje se postavení předsedy Komise, mizí veto státu při výběru předsedy Komise a předseda Komise si vybírá komisaře z terna navrženého státem. Odstraněním váženého hlasování v Radě ministrů se dalekosáhle ztěžuje vytváření blokačních menšin v Radě. Návrh evropské ústavy zakotvuje některé nové instituty, které podporují další postup integrace. Podívejme se na přechodové klauzule a nařízení přenesené působnosti.Výčet a kategorizace působnosti Unie ani zásada svěření (čl. I-9) neuzavírají Unii přístup k rozšiřování její působnosti; doložka o pružnosti (čl. I-17), odpovídající čl. 308 SES, umožňuje rozšíření působnosti Unie beze změny textu evropské ústavy. Na podobném principu fungují tzv. přechodové klauzule. Evropská rada může jednomyslně přeřadit přijímání zákonů či rámcových zákonů z režimu jednomyslnosti nebo jinak ztížené procedury do režimu obvyklého normotvorného postupu. Obecná přechodová klauzule je v čl. I-24 odst. 4, její varianty pro zahraniční politiku, životní prostředí, sociální politiku, rodinné právo a daňové věci v čl. I-39, čl. III-130, čl. III-104, čl. III-170 a čl. III-63 návrhu. Evropská ústava otevírá možnost stále většího uplatňování většinového principu. Umožňuje zjednodušenou nepřímou novelu svého textu ve prospěch integrace. Podle čl. I-35 “evropské zákony a rámcové zákony mohou na Komisi přenést působnost vydávat nařízení přenesené působnosti, která doplňují nebo pozměňují některé méně podstatné součásti zákona či rámcového zákona”. Toto ustanovení umožňuje delegaci zákonodárné moci na Komisi a změnu zákona podzákonným předpisem. Ne zcela typický institut ústavního práva posiluje motor EU, Evropskou komisi, která hraje i bez něj klíčovou roli v zákonodárství Unie díky svému monopolu na podávání návrhů. Zatímco jiná ustanovení návrhu evropské ústavy se snaží zmírňovat problém demokratického deficitu, toto kráčí opačným směrem. Idea postupného sjednocování a institucionální tlak na spolupráci států se zřetelně odrážejí v ustanoveních týkajících se společné zahraniční politiky EU. Společná zahraniční politika zůstává podřízena principu jednomyslnosti. Celý komplex norem a procedur (zejména čl. I-39 a čl. III-195 až III-209) zavazuje členské státy k jednání a stimuluje jejich společný postup. Přechodová klauzule v čl. I-39 odst. 8 umožňuje přejít do režimu většinového hlasování. Ministr zahraničních věcí Unie přispívá svými návrhy k vypracování společné zahraniční politiky (čl. I-27). Ministr zahraničních věcí Unie, jakož i členský stát, mohou kdykoli vyvolat jednání Rady ministrů k zahraničněpolitické otázce, v případě naléhavé potřeby i ve lhůtě kratší než 48 hodin (čl. III-200). Pod vedením ministra zahraničních věcí Unie koordinují členské státy svůj postup v mezinárodních organizacích včetně postupu v Radě bezpečnosti OSN (čl. III-206). Přijatá evropská rozhodnutí, postoje a akce Unie, jsou prováděna ministrem zahraničních věcí Unie (čl. III-197). Evropská unie neopouští princip jednomyslnosti v zahraniční politice, vytvářejí se ale institucionální předpoklady k co nejefektivnějšímu vytváření konsensu.Návrh evropské ústavy posiluje jejich demokratickou legitimitu. Nyní je ne zcela dokonalá demokratická legitimita Evropského parlamentu doplňována legitimitou národních parlamentů. Zdrojem veškeré veřejné moci je lid. Existuje lid Evropy? Pokud ne, přináší návrh evropské ústavy institucionální stimuly k jeho vzniku.Národní parlamenty jsou vtaženy do hry Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a Protokolem o užívání zásad subsidiarity a proporcionality. Podle prvního z nich dostávají národní parlamenty k dispozici návrhy právních předpisů Unie, legislativní program Komise, výsledky jednání Rady ministrů a další dokumenty. U návrhů právních předpisů Unie a u záměrů použít přechodovou klauzuli musejí být informovány s dostatečným předstihem. Tím se zaručuje účinná kontrola unijních orgánů národními parlamenty a čelí se tím výtce neprůhlednosti a nekontrolovatelnosti činnosti Komise a Rady.Národní parlamenty budou hrát klíčovou úlohu při kontrole dodržování zásad subsidiarity a proporcionality. Je v jejich zájmu, aby Unie v rozporu s těmito zásadami neubírala jejich pravomoci, a druhý z jmenovaných protokolů dává národním parlamentům potřebné nástroje. Každý legislativní návrh Komise musí být odůvodněn s ohledem na obě zásady. Národní parlamenty či jejich komory shledají-li rozpor, mohou zaslat stanovisko. K stanovisku musejí unijní orgány přihlížet a v případě, že  stanovisko zašle třetina národních parlamentů či jejich komor, je Komise povinna legislativní návrh přezkoumat. Proti přijatému aktu Unie může národní parlament či jeho komora podat jménem státu žalobu k Evropskému soudnímu dvoru. Tento komplex ustanovení má otevřít činnost unijních orgánů demokratické kontrole a zejména bránit plíživému rozrůstání působnosti Unie na úkor členských států. Demokratizace Unie se nevyčerpává demokratickou kontrolou jejích orgánů národními parlamenty. Návrh evropské ústavy obsahuje v I. části hlavu VI s názvem “Demokratický život Unie”. Tato hlava vtahuje do hry občany Evropské unie. Pokus o konstrukci “lidu Evropy” začíná u občanství EU, které bylo zavedeno už Maastrichtskou smlouvou. Občanství Unie (čl. I-8) doplňuje státní příslušnost občana a přináší svému nositeli mj. právo volně se pohybovat a pobývat na území členských států, volební právo do Evropského parlamentu a v obecních volbách v místě bydliště a právo obracet se na orgány Unie. O ústavodárné vůli občanů Evropy hovoří čl. I-1 (“Inspirujíc se vůlí občanů a států Evropy vytvořit jejich společnou budoucnost, zakládá tato Ústava Evropskou unii”) a občany Unie zmiňuje i čl. I-45 odst. 2: “Občané jsou na úrovni Unie přímo zastoupeni v Evropském parlamentu.” Občané Unie jsou vybavováni dalšími politickými právy, jednak aby zajišťovali demokratickou kontrolu unijních orgánů, jednak aby, snad, postupně mohli konstituovat politický národ, “lid Evropy”. Nejjednoznačněji je cíl vyjádřen v čl. I-45 odst. 4: “Politické strany na evropské úrovni přispívají k utváření evropského politického vědomí a k vyjádření vůle občanů Unie.” Novinkou je zásada participativní demokracie a její dotažení do podoby lidové iniciativy. Podle čl. I-46 odst. 4 může nejméně milión občanů Unie z podstatného počtu členských států vyzvat Komisi k předložení legislativního návrhu. Toto právo lidové iniciativy bude nejdůležitějším institucionálním příspěvkem k “utváření evropského politického vědomí”. Další ustanovení zakotvují povinnost orgánů Unie vést dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností (čl. I-46 odst. 2), zásadu průhlednosti jednání orgánů Unie (čl. I-49), veřejnost zákonodárného jednání Evropského parlamentu i Rady ministrů (čl. I-49 odst. 2) a široký svobodný přístup k informacím vůči orgánům, agenturám a institucím Unie (čl. I-49 odst. 3). Problém demokratického deficitu se posílením kontrolních pravomocí národních parlamentů a politických práv občanů Unie neřeší. Omezují se jeho negativní důsledky, především nekontrolovatelnost unijních orgánů, a vytvářejí se podmínky pro demokratickou atmosféru.

Politika učinila z práva svůj hlavní nástroj a nachází stále nové metody, jak ho použít. Je zajímavé, že nové ústavě Maďarů je vytýkáno mnohé s poukazem na nedemokratičnost. Například omezení nezávislosti centrální banky, což je potřebné pro řízení ekonomiky a současně evropská centrální banka není nezávislá. Ekonomické požadavky nadnárodních společností se přes politiku dostávají do práva. Projekt spolupráce možná uráží právní cítění. Možná se nedostatečná demokratická opora projektu, politizace právního jazyka a inženýrský přístup k realitě jednou vymstí. Zatím posledním milníkem na cestě je, že Evropská unie (EU) je již subjekt mezinárodního práva. Od 1. prosince 2009 má právní subjektivitu. Před tím to byl pouhý soubor vztahů, které existují mezi členskými státy evropských společenství. Dne 1. prosince 2009 nabyla účinnosti Reformní smlouva. EU se stala právním nástupcem Evropského společenství (bývalé EHS) a získala právní subjektivitu. Euratom nadále existuje vedle EU; jedná o 2 evropská společenství (původně existovalo též ESUO; evropská společenství byla 3).¨ Je zajímavé, že se mluví o unii což je unitární stát a Evropská unie má toto pojmenování i v názvu a současně se údajně buduje jako konfederace nebo jako federace.V poslední době převládá požadavek federace. Jak transformovat EU na federaci?

Evropský parlament musí být posílen na skutečný zákonodárný sbor, tj. neměl by zůstat jako pouhý konsultační orgán Rady EU. Jako v každé federaci by měl být dvoukomorový. Stávající EP by měl být transformován na Poslaneckou sněmovnu tak, aby volební právo bylo skutečně rovné, tj. aby každý poslanec representoval million voličů Rada EU by měla být transformována na Senát. EU by měla být založena na dělbě moci, nikoliv na parlamentním systému. President EU by měl být volen přímo, neměl by se ucházet o důvěru EP. Jeho kabinet by měl být schvalován Senátem.