Ústavní soud nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 zamítl návrh, kterým se skupina poslanců domáhala, aby Ústavní soud zrušil ustanovení týkající se mimořádné valorizace důchodů. Právní úprava sporného zákona tak zůstává v platnosti.

Při podání stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva do Štrasburku se musí splnit dvě kritéria, jinak by tuto stížnost soud odmítl:

1/ věcnou správnost uvedeného předmětu stížnosti,

Ad1 / věcnou správnost, předmět stížnosti musí být z těchto oblastí:

a) Stížnost neústavnosti legislativního procesu z důvodu, že parlamentní většina zneužila stav legislativní nouze a zkrátila změnou jednacího řádu práva parlamentní menšiny opozice 92 poslanců z celkového počtu 200.

b) Stížnost neústavnosti napadených zákonných ustanovení samotných, a to z důvodu, že vykazují znaky nepřípustného působení práva v čase, tedy pravé retroaktivity, a diskriminace části populace na úkor zbytku společnosti.

c) Stížnost na porušení zásady retroaktivity, nezměnitelnosti výše valorizace, a to právě z hlediska nabytých práv. Tento okamžik přitom nastal v lednu 2023 splněním zákonných podmínek, respektive v únoru 2023 oznámením míry inflace ČSÚ.

d) Stížnost na porušení práva na spravedlivý proces

e) Stížnost na porušení lidských práv nebýt diskriminovaný

f) Stížnost na porušení pravidel vzniku valorizace důchodů

Je velmi těžké subsumovat uvedenou stížnost vyplývající z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 30/23 pod tato kritéria subsumovat.

Ad2/ procesní správnost:

Podmínkou pro úspěšné podání stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva do Štrasburku je uplatnění všech vnitrostátních opravných prostředků a zároveň porušení práv přiznaných Úmluvou a Protokoly. Hlavním problémem je posouzení, zda je právo na určitou, byť předem stanovenou a do jisté míry i „slíbenou“ výši důchodů právem přiznaným Úmluvou nebo některým z Protokolů, kterými je Česká republika vázána.

Aktuálně jednotlivci mají ztíženou možnost podat stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva do Štrasburku a pokračovat v obhajobě svého nezadatelného práva. Když jednotlivec, nebo strana nebyli přímým účastníkem řízení před ústavním soudem. V řízení šlo o návrh na zrušení části zákona, jehož účastníkem byla skupina poslanců, která návrh podala a ten, kdo zákon nebo jiný právní předpis, jehož zrušení je navrhováno, vydal.

Domáhat se zrušení určitého právního předpisu je v jiných případech (pro jednotlivce nebo strany) možné pouze v souvislosti s individuální ústavní stížností. Podat ústavní stížnost tedy může osoba, která byla dříve účastníkem soudního nebo správního řízení, nebo byla jinak činností státních orgánů poškozena. Pro posuzovaný případ by to muselo znamenat, že osoba, která je uvedenou absencí mimořádné valorizace důchodů přímo dotčena (například tedy důchodce, který nedostane takto náležitě zvýšený důchod) se bude domáhat ve správním a následném soudním řízení nápravy, tedy zvýšení důchodu. Po pravomocném rozhodnutí soudu je možné obracet se na Ústavní soud individuální ústavní stížností. I s takovou individuální ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem.

V konečném důsledku by se jednotlivec mohl bránit i stížností k Evropskému soudu pro lidská práva do Štrasburku, za splnění výše uvedených podmínek, tedy po vyčerpání všech vnitrostátních opravných prostředků a po projednání vlastní, individuální ústavní stížnosti.

Cílem je zrušit § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., § 8a zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., a § 2a zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., za účasti, jako vedlejších účastníků 2, 21 mil. dotčených osob.

I. Předmět řízení a znění napadených zákonných ustanovení

1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se skupina 71 poslanců domáhala, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky zrušil § 67ca zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., § 8a zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, ve znění zákona č. 71/2023 Sb., a § 2a zákona č. 357/2005 Sb., o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 71/2023 Sb.

Důvodem je jejich neústavnost, a potažmo neústavnost celého zákona č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

II. Sporná ustanovení zákonů

Ustanovení § 67ca zákona č. 155/1995 Sb. zní takto:

(1) Při zvýšení důchodů v mimořádném termínu v červnu 2023 se nepoužije § 67 odst. 10 a 16; při tomto zvýšení se procentní výměry vyplácených důchodů zvýší tak, že procentní výměra důchodu se zvyšuje

a) o 2,3 % procentní výměry důchodu, která náleží ke dni, od něhož se procentní výměra zvyšuje, a

b) o 400 Kč; jsou-li splněny podmínky nároku na výplatu více důchodů, zvyšuje se o tuto částku ten důchod, který se vyplácí v plné výši (§ 4 odst. 2 věta první).

(2) Je-li důchod upraven pro souběh s jiným důchodem nebo se vyplácí ve výši poloviny anebo se nevyplácí pro souběh s výdělečnou činností, upraví se při změně výše vypláceného důchodu, která souvisí s důvody úpravy důchodu, nebo při obnovení výplaty důchodu zvýšení procentní výměry důchodu podle odstavce 1, a to podle té výše procentní výměry důchodu, která náleží ode dne této změny nebo obnovení výplaty důchodu. Procentní výměry vdovských, vdoveckých a sirotčích důchodů se zvyšují, jen jestliže nebyly vyměřeny z procentních výměr důchodů zvýšených podle odstavce 1.

Ustanovení § 8a zákona č. 198/1993 Sb. zní takto:

(1) Ustanovení § 8 odst. 2 se nepoužije v případě zvýšení vyplácených důchodů v mimořádném termínu v červnu 2023.

(2) Příplatky k důchodu náležející podle nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální, ve znění nařízení vlády č. 405/2005 Sb. a nařízení vlády č. 369/2007 Sb., (dále jen „příplatek“) a přiznané před 1. červnem 2023 se zvyšují o 11,5 % částky příplatku, která náleží ke dni, od něhož se příplatek zvyšuje. Příplatky se zvyšují od splátky důchodu, s nímž se vyplácejí, splatné po 31. květnu 2023.

(3) Příplatky přiznávané v období od 1. června 2023 do 31. prosince 2023 se zvyšují ode dne, od něhož je příplatek přiznán, o 11,5 % částky příplatku, která náleží ke dni, od něhož je příplatek přiznán.

(4) Částka příplatku se po zvýšení podle odstavce 2 nebo podle odstavce 3 zaokrouhluje na celé koruny nahoru.

Ustanovení § 2a zákona č. 357/2005 Sb. zní takto:

(1) Ustanovení § 2 odst. 8 věty čtvrté se nepoužije v případě zvýšení vyplácených důchodů v mimořádném termínu v červnu 2023.

(2) Příplatky přiznané před 1. červnem 2023 se zvyšují o 11,5 % částky příplatku, která náleží ke dni, od něhož se příplatek zvyšuje. Příplatky se zvyšují od splátky důchodu, s nímž se vyplácejí, splatné po 31. květnu 2023.

(4) Částka příplatku se po zvýšení podle odstavce 2 nebo podle odstavce 3 zaokrouhluje na celé koruny nahoru.

III. Argumentace stížnosti

Zdůvodnění spočívá v tom, že se pro mimořádné zvyšování důchodů (valorizaci) nepoužije standardní mechanismus, s nímž v době naplnění předpokladů pro valorizaci důchodů v červnu 2023 příslušné zákony počítaly, a to v § 67 zákona č. 155/1995 Sb., § 8 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb. a § 2 odst. 8 zákona č. 357/2005 Sb., ale jednorázově odlišného mechanismu, který povede k nižší valorizaci. Za důvody jejich neústavnosti, a potažmo neústavnosti celého zákona č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Zákonodárce upravil zákon č. 71/2023 Sb., v době, kdy měl ze zákonů přijatých a platných v minulosti, platit dle podmínek o velikosti inflace, již bez mála 2 měsíce nárok na valorizaci důchodů. Po vzniku práva na mimořádné zvýšení důchodu již nebylo možné započatý valorizační proces zastavit, a tudíž bylo povinností vlády prováděcí předpis podle § 76 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb. vydat, a to na základě právní úpravy účinné k 31. 1. 2023.

Stížnost neústavnosti legislativního procesu z důvodu, že parlamentní většina zneužila stav legislativní nouze a zkrátila změnou jednacího řádu práva parlamentní menšiny opozice 92 poslanců z celkového počtu 200.

Stížnost neústavnosti napadených zákonných ustanovení samotných, a to z důvodu, že vykazují znaky nepřípustného působení práva v čase, tedy pravé retroaktivity, a diskriminace části populace na úkor zbytku společnosti.

Stížnost na porušení zásady retroaktivity, nezměnitelnosti výše valorizace, a to právě z hlediska nabytých práv. Tento okamžik přitom nastal v lednu 2023 splněním zákonných podmínek, respektive v únoru 2023 oznámením míry inflace ČSÚ.

Stížnost na porušení práva na spravedlivý proces

Stížnost na porušení lidských práv nebýt diskriminovaný

Stížnost na porušení pravidel vzniku valorizace důchodů

Podrobnější zdůvodnění

a) zneužití stavu legislativní nouze

neboť máme za to, že nebyly naplněny podmínky pro jeho vyhlášení podle § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a že jeho využití bylo v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

b) opakované porušení jednacího řádu

Při projednávání sněmovního tisku č. 392 v 9. volebním období, obsahujícího návrh zákona, který byl následně vyhlášen pod č. 71/2023 Sb.

c) nepřípustná retroaktivita

Na základě všeho výše uvedeného, že v posuzované věci šlo o případ tzv. pravé retroaktivity, jelikož napadená právní úprava nepřípustně zasáhla do legitimního očekávání příjemců důchodů.

d) porušeno právo na spravedlivý proces

Pro systém soudů, kdy rozhodnutí Ústavního soudu České republiky je konečné, i když v tomto případě prvoinstanční, jako druhoinstanční je naprosto legitímní stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva do Štrasburku

e) diskriminace ohrožené skupiny

Ve společnosti existuje skupina ústavních činitelů, u kterých od ledna dochází ke zvýšení platů téměř o 13 %, dochází tak k diskriminaci ohrožené skupiny osob důchodců, která měla nárok na zvýšenou valorizaci, ale diskriminací ústavních činitelů toho ze schváleného zákona již nedosáhla.

f) porušování lidských práv

Každý má právo na takovou životní úroveň, která by umožňovala zajistit zdraví a důstojný život jeho i jeho rodiny.

g) porušovaní pravidel valorizace na základě zákonem stanoveného parametru inflace

Tato skutečnost zřetelně plyne ze srovnání míry inflace v České republice a v ostatních zemích Evropské unie, kdy tato v rozhodné době byla v České republice jednou z nejvyšších. Z údajů Českého statistického úřadu vyplynulo, že již na počátku roku 2022 míra inflace dosahovala dvouciferných hodnot

ad III. a) Námitka zneužití stavu legislativní nouze

Nebyly splněny podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze a již na podzim roku 2022 existoval dostatek údajů o budoucím vývoji inflace, resp. o předpokládaném růstu cen ve smyslu § 67 odst. 6 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 19. 3. 2023. K navýšení inflace došlo i vlivem konce poskytování příspěvku na úhradu nákladů za energie, z těchto důvodů vláda mohla a měla včas připravit redukci mimořádné valorizace. Zůstala-li nečinná, nelze se divit, že ve veřejném prostoru byly publikovány úvahy o důvodech její nečinnosti z obav z výsledku prezidentské volby.

Projednáváním a schválením zákona č. 71/2023 Sb., vláda návrh zákona předložila Poslanecké sněmovně až dne 20. 2. 2023, tedy 20 dnů poté, co vznikl příjemcům důchodů nárok na provedení mimořádné valorizace na základě § 67 zákona č. 155/1995 Sb., vláda si byla nejpozději na konci léta 2022 vědoma nutnosti vyčlenit prostředky na mimořádnou valorizaci důchodů v roce 2023, což neučinila. Pokrytí tohoto výdaje podle ní nemělo být zásadním problémem. Uvádí-li se v odůvodnění návrhu zákona č. 71/2023 Sb., že jde o nečekanou záležitost, tento popis situace neodpovídá skutečnosti.

Vláda vyřešila problém, který sama vytvořila, to však až poté, co vznikl příjemcům důchodů právní nárok na jejich valorizaci.

Toto tvrzení se opírá o

(a) návrhy zákona o státním rozpočtu na rok 2023 ve verzi ze dne 8. 9. 2022 a ze dne 30. 9. 2022, z nichž plyne, že je třeba počítat s mimořádnou valorizací od dubna 2023,

(b) materiály „Fiskální výhled ČR – listopad 2022“ a „Makroekonomická predikce ČR – listopad 2022“ ze dne 9. 11. 2022, publikované Ministerstvem financí,

(c) stanovisko Úřadu Národní rozpočtové rady č. 7/2022 ze dne 8. 12. 2022, kde se upozorňuje na riziko vyššího deficitu kvůli dodatečným výdajům na mimořádnou valorizaci důchodů v roce 2023 ve výši cca 20 mld. Kč s tím, že lze očekávat překročení 5% hranice nárůstu spotřebitelských cen v lednu 2023),

(d) vyjádření ministra práce a sociálních věcí a ministra financí ze dne 25. 12. 2022, podle nichž si vláda byla vědoma, že pravděpodobně nutnost mimořádné valorizace nastane, a to s nákladem ve výši kolem 20 mld. Kč.

S ohledem na tento vývoj máme za to, že byl zneužit stav legislativní nouze, resp. že nebyly splněny podmínky pro jeho vyhlášení předsedkyní Poslanecké sněmovny podle § 99 jednacího řádu. V prvé řadě nešlo o mimořádnou situaci, neboť vláda si již byla od 8. 9. 2022 vědoma toho, že v roce 2023 dojde s vysokou mírou pravděpodobnosti k mimořádné valorizaci důchodů.

Nutnost mimořádné valorizace důchodů neznamenala zásadní hrozbu, což má dokládat jednak již zmíněné vyjádření ministra financí ze dne 25. 12. 2022, ale i jeho vyjádření ze dne 26. 2. 2023, v němž zaujal stanovisko, že lze mimořádnou valorizaci provést, resp. že kvůli mimořádnému výdaji ve výši 1 % výdajů státního rozpočtu není třeba jej novelizovat.

Mimořádná valorizace důchodů neznamená hrozbu hodnotám, které jsou v jednacím řádu uvedeny, tj. ohrožení základních práv a svobod občanů či bezpečnosti státu, a ani kvůli ní nehrozí značné hospodářské škody. Jednací řád pro stav legislativní nouze vyžaduje splnění všech tří uvedených podmínek, tedy i mimořádnost situace a zásadní intenzitu příslušné hrozby kumulativně a ani jedna z těchto podmínek nebyla splněna.

Vznik legislativní nouze se opírá také na nález Ústavního soudu České republiky ze dne 1. 3. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10,[1] týkající se odpovědnosti vlády za včasné podání návrhu na provedení legislativních změn v souvislosti se sestavováním státního rozpočtu, a na nález ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10, týkající se stavu legislativní nouze, podle kterého pouhý odkaz na obecné a hypotetické riziko, nepodložený žádnými konkrétními daty, není postačující, a v souvislosti s tím upozorňuje, že vláda se vyjadřovala obecně; nadto podle vyjádření ministra financí by státní rozpočet mimořádnou valorizaci zvládl. Poslanecká sněmovna pro využití institutu legislativní nouze ani nenašla výraznou většinu, která by takový postup legitimizovala, bod 80 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10.

Neústavnost napadených ustanovení je rovněž z důvodu jejich jednorázové povahy a také proto, že vykazují znaky zakázané retroaktivity. Zjevná dílčí účelovost má plynout z toho, že se použijí pouze na mimořádné zvyšování důchodů v červnu 2023, v pozdějších termínech se s případnou valorizací počítá na základně standardních zákonných pravidel.

Nárok na mimořádnou valorizaci podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb. vznikl s koncem ledna 2023, kdy nárůst cen překročil zákonem stanovenou hranici 5 % od posledního termínu zvyšování procentní výměry důchodů, k němuž došlo v září 2022, a vznikla i povinnost vlády podle § 67 odst. 16 citovaného zákona, vydat do 50 dnů (tj. do 22. 3. 2023) nařízení, aby podle § 67 odst. 3 citovaného zákona byla „technicky realizována“ zákonná povinnost k navýšení vyplácených důchodů. Vláda postupovala v rozporu se zákonem i ústavním pořádkem, když nevydala nařízení podle § 67 odst. 16 zákona č. 155/1995 Sb. a když v průběhu února 2023 začala činit kroky ke změně zákona, který by vyřadil standardní mechanismus valorizace důchodů, resp. k tomu, aby takové nařízení nemusela vydat. Argumentovala, že dokud není vydáno, nárok na mimořádnou valorizaci nevznikl. Dle čl. 2 odst. 3 a čl. 78 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny plyne, že pro státní moc je možný postup v mezích zákona, a tedy vláda může postupovat secundum et intra legem, nikoliv praeter legem nebo dokonce contra legem, tzn. při provádění valorizace je v postavení vykonavatele zákonné povinnosti.

Poslanecká sněmovna sdělila, že návrh zákona jí byl předložen vládou v 9. volebním období dne 20. 2. 2023 jako sněmovní tisk 392, k žádosti vlády předsedkyně sněmovny rozhodla, že bude projednáván ve zkráceném jednání s vynecháním 1. čtení a přikázala jej k projednání výboru pro sociální politiku jako výboru garančnímu. Tento výbor doporučil návrh zákona schválit, doporučení ze dne 22. 2. 2023, sněmovní tisk 392/1. Dne 2. 3. 2023 Poslanecká sněmovna konstatovala, že nadále existují podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání, když ze 171 přítomných poslankyň a poslanců 97 hlasovalo pro, 1 se zdržel a proti návrhu hlasovalo 73. Následně rozhodla, že se k návrhu nepovede obecná rozprava, když ze 163 přítomných hlasovalo pro návrh 70, 18 se zdrželo a proti hlasovalo 75.

Druhé čtení se uskutečnilo na 55. schůzi ve dnech 3. a 4. 3. 2023, v podrobné rozpravě byly podány pozměňovací návrhy ke sněmovnímu tisku č. 392, které byly rozeslány poslancům jako sněmovní dokument č. 2367, na stejné schůzi proběhlo i 3. čtení, a to dne 4. 3. 2023, žádný pozměňovací návrh nebyl přijat a s návrhem byl vysloven souhlas, když ze 169 přítomných bylo 95 pro a 74 proti. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 6. 3. 2023, který jej na své 8. schůzi dne 8. 3. 2023 schválil. Zákon byl doručen prezidentovi republiky k podpisu dne 9. 3. 2023, ten jej dne 16. 3. 2023 podepsal. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 20. 3. 2023 v částce 42 pod č. 71/2023 Sb.

ad III. b) Námitka porušení jednacího řádu

Okolnosti vymykající se běžnému průběhu ve společnosti, či přírodní katastrofy nebo jiné nepředvídatelné události a zájem na ochraně majetku, jsou pravidla podle § 99 odst. 1 jednacího řádu, představují určité typové situace, za kterých by bylo legitimní omezit některé demokratické procesy zákonodárného procesu. V tomto případě ze své podstaty by představoval jen větší výdaj ze státního rozpočtu. Tím spíše, jde-li o důsledek pravidla, které stanovila sama veřejná moc. Podřadit takovou situaci pod pojem značných hospodářských škod je tím neudržitelné.

V průběhu projednávání návrhu sporného zákona poukazujeme na porušení jednacího řádu v průběhu projednávání návrhu zákona, které mělo spočívat v

a) nepřipuštění procedurálních návrhů poslanců opozice během projednávání otázky, zda jsou splněny podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze,

b) omezení délky řečnické doby během posuzování, zda trvá stav legislativní nouze a zda Poslanecká sněmovna bude návrh zákona schvalovat ve zkráceném jednání,

c) nepřipuštění protinávrhů ohledně termínu hlasování ve věci potvrzení, zda stav legislativní nouze nadále trvá,

d) pevném zařazení hlasování o potvrzení, že jsou dány podmínky pro to, aby návrh byl projednán ve zkráceném jednání,

e) omezení přednostních práv k vystupování v rozpravě,

f) omezení počtu faktických poznámek.

V průběhu 55. schůze Poslanecké sněmovny v 9. volebním období byla během projednávání návrhu zákona porušována opakovaně, intenzivně a svévolně práva sněmovní menšiny, plynoucí z jednacího řádu a dosavadních zvyklostí, a že tím poslanci vládní většiny porušili čl. 5 Ústavy a s ním související čl. 22 Listiny.

Parlament je jednacím řádem vázán, přičemž nezáleží na vůli aktuální většiny, které pravidlo bude respektovat a které nikoliv, přičemž zpochybňuje legitimitu legislativního procesu, jakožto podstatnou náležitost právního státu a potažmo samotného zákona a bod 38 nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10. S odvoláním na bod 155 nálezu ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14, uvádíme, že členové parlamentu musí mít dostatečnou možnost seznámit se s návrhem, vyjádřit k němu své stanovisko, a to nejen dovnitř parlamentu, ale také navenek, ke svým voličům. Poslanci vládní většiny porušili také čl. 6 Ústavy, bod 207 nálezu ze dne 27. 11. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12.

Legitimní nástroje parlamentní menšiny patří také obstrukce bod 73 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10.

ad III. c) Námitka nepřípustné retroaktivity a porušení legitimního očekávání

Retroaktivita spočívá v tom, že k vyloučení standardních mechanismů valorizace důchodů v mimořádném termínu dochází až poté, co na jejich uplatnění již příjemcům důchodů vznikl právní nárok. Tím bylo porušeno legitimní očekávání příjemců důchodů co do důvěry v právo, v důsledku novely provedené zákonem č. 71/2023 Sb., byli dotčeni téměř tak intenzivně, jako kdyby takové právo skutečně vzniklo, podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a porušen byl i princip právní jistoty podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.

Pravá retroaktivita je obecně přípustná jen tam, kde z různých důvodů neexistuje oprávněná důvěra jednotlivce v právní řád či jeho neměnnost. Tomu tak může být, zejména ospravedlňují-li příslušnou změnu právní úpravy závažné důvody veřejného zájmu, nebo pokud ji mohly dotčené osoby očekávat, či slouží-li nový zákon k vyjasnění nepřehledné právní situace anebo představuje-li příslušná změna pro dotčené osoby pouze nepatrnou zátěž.

Argumentem nezměnitelnosti výše valorizace, a to právě z hlediska nabytých práv. Tento okamžik přitom nastal v lednu 2023 splněním zákonných podmínek, respektive v únoru 2023 oznámením míry inflace ČSÚ. Od tohoto okamžiku veřejná moc musela plnit své závazky. Zákonodárce, který dané pravidlo sám vytvořil, byl oprávněn měnit právní následky pro vznik či výši nároku jenom v budoucnu, a ne účinky se zpětnou platností. Jinými slovy, již po splnění zákonných podmínek a vyhlášení míry inflace byla věc právně uzavřená a právní vztah již s konečnou platností vznikl, což by mohlo dokonce nasvědčovat pravé retroaktivitě.

Podle nálezů sp. zn. Pl. ÚS 9/08 a sp. zn. Pl. ÚS 17/11 dále platí, že jakékoli zpětné působení zákona je v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, je-li vhodné a potřebné k dosažení zákonem sledovaného cíle, a bude-li při celkovém poměřování zklamané důvěry příjemců důchodů v nabytá práva oproti významu a naléhavosti důvodů právní změny zachována hranice únosnosti.

To vše by tím výrazněji mělo naznačit, že pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce mohl již dříve jednat, nicméně tak neučinil. Z uvedeného plyne, že povinností zákonodárce je veškeré změny v právní úpravě, které se dotýkají výše důchodů a jsou v neprospěch jejich příjemců, provést s dostatečným časovým předstihem.

Za nejzávažnější lze jistě považovat snížení již vyplacených důchodů, neboť jde o zjevný případ pravé retroaktivity; co do závažnosti, míry zklamání důvěry jednotlivce v právo, se mu však téměř rovná snížení důchodů pro opatření v budoucnosti, nebylo-li provedeno s přiměřeným časovým předstihem.

Vzhledem k tomu, že veřejné subjektivní právo na mimořádné zvýšení důchodů vzniklo, a přijetím zákona č. 71/2023 Sb. tak zakládá jejich snížení, obecné teze ke krácení jednotlivých plnění ve formě důchodů. platí pro krácení právní pozice, které vykazují pravý retroaktivní zpětný účinek.

Zákonem č. 71/2023 Sb. přitom zákonodárce postihl stejnou skutečnost, tj. nárůst inflace jako dosavadní právní úprava, to ale s rozdílnými právními důsledky, tj. menším nárokem valorizace něž byl původní záměr stanovený zákonem. Protože návrh zákona byl Poslanecké sněmovně předložen až dne 20. 2. 2023 a zákon samotný nabyl platnosti a účinnosti 20. 3. 2023, vykazuje zpětné účinky, kdy již jednou vzniklé subjektivní veřejné právo s účinky se ruší, resp. mění, a to v neprospěch pojištěnců. Z hlediska kvalifikace nastalé právní situace jako pravé či nepravé retroaktivity je vždy rozhodující okamžik vzniku práva, nikoliv nároku.

Ke vzniku daného veřejného subjektivního práva tedy nedochází až vydáním nařízení vlády, ale již okamžikem naplnění podmínek § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 30. 9. 2023, tj. ke dni 31. 1. 2023.

To vše by tím výrazněji mělo naznačit, že pravá retroaktivita nemá v právním státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl „dostat ke slovu“, nicméně tak neučinil. Z uvedeného plyne, že povinností zákonodárce je veškeré změny v právní úpravě, které se dotýkají výše důchodů a jsou v neprospěch jejich příjemců, provést s dostatečným časovým předstihem.

Za nejzávažnější lze jistě považovat snížení již vyplacených důchodů, neboť jde o zjevný případ pravé retroaktivity; co do závažnosti (míry zklamání důvěry jednotlivce v právo) se mu však téměř rovná snížení důchodů pro opatření v budoucnosti, nebylo-li provedeno s přiměřeným časovým předstihem.

Vzhledem k tomu, že veřejné subjektivní právo na mimořádné zvýšení důchodů vzniklo, a přijetí zákona č. 71/2023 Sb. tak zakládá jejich snížení, obecné teze ke krácení jednotlivých plnění ve formě důchodů. platí pro krácení právní pozice, které vykazují pravý retroaktivní zpětný účinek.

Napadená ustanovení byla připravena vládou, ačkoliv ta si byla vědoma toho, že daný právní nárok příjemcům důchodů vznikne na konci ledna 2023. Členové vlády si byli této povinnosti vždy vědomi, jak plyne z jejich vyjádření a např. z důvodové zprávy k nařízení vlády č. 35/2022 Sb., o druhém zvýšení důchodů, kde se uvádí, že zákon nedává vládě žádné zmocnění ke stanovení zvýšení důchodů v jiné výši nebo v jiné podobě. Vědomy si tohoto byly i obě komory Parlamentu. Vláda ale postupovala tak, jako by rozhodující skutečností pro vznik nároku na valorizaci nebyl zákon, ale nařízení vlády. Hmotněprávní nárok na mimořádné zvýšení důchodů podle navrhovatele ovšem vznikl přímo ze zákona, který dále stanovil termín, od kterého má být valorizovaný důchod vyplácen, a způsob, jakým má být valorizační částka určena. Stanovuje-li totiž zákon, že k provedení mimořádné valorizace je vydáván prováděcí právní předpis, pak nárok na valorizaci důchodů nevzniká vydáním nařízení vlády, ale přímo ze zákona, a to splněním stanovených podmínek, kdy nařízení vlády pouze navenek deklaruje zákonné parametry valorizace.

V této souvislosti argumentujeme právními závěry týkajícími se čl. 78 Ústavy, resp. mezí sekundární (podzákonné) normotvorby, ke kterým Ústavní soud dospěl v nálezech ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95, ze dne 10. 7. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 35/95 a ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 srov. Podle judikatury musí být nařízení vlády vydáno oprávněným subjektem, nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu, nemůže stanovit primární práva a povinnosti a musí existovat zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný standard. Druhé kritérium zcela vylučuje možnost, že by rozhodnutí o tom, zda a kdy podmínky pro provedení mimořádné valorizace nastaly, mohlo být na úvaze vlády. Nález Ústavního soudu ze dne 23. 7. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 13/12, podle něhož nemůže odvozená normotvorba zasahovat do věcí vyhrazených zákonu. Nárok na mimořádnou valorizaci proto nemohl vzniknout až vydáním nařízení vlády, ale vznikl přímo ze zákona.

Tvrzení o porušení legitimního očekávání, a tím zásah do principů právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy, a v konečném důsledku také porušení principu zvláště chráněného čl. 9 odst. 2 Ústavy, se opírá o ustálenou judikaturu Ústavního soudu, např. nálezy ze dne 2. 2. 2005 sp. zn. II. ÚS 528/02, resp. ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05, ze dne 24. 6. 2009 sp. zn. I. ÚS 663/06, ze dne 1. 7. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 9/07, ze dne 9. 3. 2004 sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 i Evropského soudu pro lidská práva. Tvrdí, že legitimní očekávání příjemcům důchodů vzniklo ze zákona a všechny vlády dosud podle § 67 zákona č. 155/1995 Sb. postupovaly, takže očekávání těchto příjemců i veřejnosti je podloženo dlouhodobou praxí.

K nedovolené retroaktivitě, a tím i k nepřípustnému zásahu do zásad právního státu, čl. 1 odst. 1 Ústavy. Za klíčový v tomto ohledu považuje nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, v němž se Ústavní soud vyjadřuje k nepřípustnosti pravé a nepravé retroaktivity v právním státě z hlediska principu právní jistoty a důvěry občana v právo. Poukazuje i na nález ze dne 10. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09, s tím, že v daném případě nastala analogická situace, kdy na základě dohody vlády a vládní většiny v Poslanecké sněmovně došlo k náhlému obratu ve vztahu k regulérnímu zákonnému mechanismu pro provádění mimořádných valorizací důchodů, aniž by to bylo relevantně právně odůvodněno, a dále na nález ze dne 15. 9. 1999 sp. zn. Pl. ÚS 13/99, kde Ústavní soud neshledal porušení zákazu retroaktivity a legitimního očekávání, neboť před datem účinnosti zákona, jímž došlo k odejmutí 14. platu, subjektivní právo na další plat nevzniklo, a tudíž nemohlo být ani zasaženo do nabytých práv.

K úpravě mechanismu mimořádné valorizace, by se muselo tak stát před vznikem právního nároku na ni, zde však k jeho vzniku došlo nejenom před schválením zákona č. 71/2023 Sb., ale dokonce před předložením návrhu zákona Poslanecké sněmovně.

S ohledem na právní úvahy obsažené v nálezu ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, předsedkyně Poslanecké sněmovny pouze za svou osobu sdělila, že podle § 99 odst. 1 jednacího řádu předseda Poslanecké sněmovny vyhlašuje stav legislativní nouze na návrh vlády na určitou dobu.

Poslanecká sněmovna uvedla, že projednávání návrhu zákona bylo v Poslanecké sněmovně započato dne 28. 2. 2023 v 10 hod. a s omezenými přestávkami bylo ukončeno dne 4. 3. 2023 v 11 hod. Po celou dobu vystupovali jen zástupci sněmovní opozice.

ad III. d) porušení práva na spravedlivý proces

Pravidla nastavení mimořádné valorizace, ani ekonomická situace, od které se její podmínky odvíjí, zde však podle všeho nebyly natolik nepředvídatelné a překvapivé, aby opodstatnily zásah do nabytých práv a oprávněné důvěry jednotlivců, že neklesnou výše jejich důchody. podle předem známých pravidel a individuálního právního nároku na mimořádné zvýšení důchodů podle zákona.

Vznik individualizovaného právního nároku ve shora uvedeném smyslu až k okamžiku uplynutí lhůty pro vydání nařízení vlády či dokonce až vznikem nároku na výplatu proto považuji za svévolný odklon od dosavadní judikatury, které též činí celkové odůvodnění méně přesvědčivým. Přijatý nález tedy postrádá prvky náležité kontinuity, předvídatelnosti a legitimity. Respektovala-li by většina pléna dosavadní judikaturní východiska, nemohla dojít k závěru, že individualizovaný právní nárok ve smyslu nabytých práv a prvků nepravé retroaktivity zde vznikl až uplynutím lhůty k vydání nařízení vlády či dokonce až vznikem nároku na výplatu v červnu 2023, jak to plyne z bodu 153 nálezu, kde se uvádí právní nárok, který v sobě zahrnuje i právo na soudní ochranu, tedy na přiznání zvýšené výměry důchodů, vzniká až tímto následujícím pátým kalendářním měsícem, kdy bude mimořádně valorizovaný důchod splatný, a to na základě určení konkrétní nominální částky, o kterou budou jednotlivé důchody zvýšeny.

Splněním zákonných podmínek bylo objektivně možné stanovit výši nároku, bod 165 nálezu, z hlediska legitimního očekávání a nabytých práv. Proto však muselo již tehdy jít o individualizovaná nabytá práva z hlediska zákonného určení výše nároku, ač právní nárok na výplatu vznikl později. Povinnost vlády vydat nařízení na to neměla žádný vliv, protože šlo pouze o jakýsi deklaratorní technický akt bez přímých právních účinků. Tomu rovněž svědčí fakt, že žalovat šlo po uplynutí lhůty dané přímo zákonem, aniž by vláda zákonem předpokládané nařízení vydala.

Z obecného výkladu k principům právní jistoty, zákazu retroaktivity, jakož i otázkám ochrany legitimního očekávání a principu ochrany nabytých práv působí i princip důvěry jednotlivce v právo. Klíčovou hodnotou je tu stabilita práva.

Nález však důsledně nerozlišuje mezi právem a právním nárokem, ač to má význam pro posouzení otázky pravé či nepravé retroaktivity. Vycházím z toho, že zatímco veřejné subjektivní právo na mimořádné zvýšení důchodu vzniklo již naplněním zákonem stanovených podmínek, veřejnoprávní nárok by vznikl jednotlivcům až okamžikem splatnosti valorizovaného důchodu.

Naplněním podmínek stanovených v § 67 odst. 1 a 3 zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném do 30. 9. 2023, se iniciuje valorizační proces, který se završuje vydáním prováděcího předpisu podle § 67 odst. 16 téhož zákona a jehož výsledkem je následná výplata důchodů pojištěncům v odpovídající, tj. valorizované výši. Vydání prováděcího právního předpisu ve formě nařízení vlády však není nezbytnou podmínkou ani pro vznik veřejného subjektivního práva, zejména pro deklaratorní povahu prováděcího předpisu.

ad III. e) diskriminace ohrožených skupin

Platy ústavních činitelů, jako jsou ministři, poslanci, ale například i soudci, se od ledna 2023 zvýší téměř o třináct procent. Ministerstvo práce a sociálních věcí už připravilo novou platovou základnu, ze které se budou vypočítávat. Ta se odvozuje od průměrné mzdy.

Příjemci důchodových plnění jsou tzv. zranitelnou skupinou osob, u nichž je důchod často jediným jejich příjmem a kteří s ohledem například na svůj věk, či zdravotní stav, zpravidla ani nemají velký prostor pro změnu svého chování a přizpůsobení se neočekávaným změnám. Sporné snížení důchodů lze označit za zcela zásadní, nepochybně v množině příjemců důchodů, těch nejnižších, u které bude příslušný rozdíl okolo 1 000 Kč měsíčně v období velké inflace hrát zcela zásadní roli.

ad III. f) porušováno základní lidské právo

Mimořádná valorizace slouží k naplnění ústavně zaručeného práva podle čl. 30 Listiny základních práv a svobod a nemůže znamenat ohrožení a ani hrozbu pro bezpečnost státu, protože organizace systému důchodového pojištění je úkolem státu. Za tímto účelem stát shromažďuje prostřednictvím povinného pojištění či z jiných zdrojů prostředky na tento účel; nedisponuje tak svými“ prostředky, a tudíž mu žádná škoda vzniknout nemůže. Dále je úkolem státu zákon naplnit v celém rozsahu, včetně tzv. mimořádné valorizace důchodů, přičemž splnění této povinnosti nemůže znamenat vznik škody, naopak jeho úkolem je řádně a předvídatelně hospodařit, nikoliv vyvolávat situace, které později označí za nečekané.

Rovněž intenzita dotčení důvěry jednotlivců v právo zde byla značná. Důvodem je, že sporným legislativním opatřením bylo zasaženo, do zákonně již 3 měsíce nevyplaceného vlastnického práva, a tím do velmi silného legitimního očekávání, podpořeného schváleným a platným zákonem v minulosti, které je rovněž ústavně chráněno čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a především čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Nelze ani pominout, co bylo účelem původní právní úpravy – tedy že nastane-li mimořádná situace, kdy cenový růst přesáhne určitou úroveň, tento má být adekvátně kompenzován, tj. tak, aby se reálný důchod nesnížil, a neklesla životní úroveň příjemců důchodů.

Proporcionality s ohledem na inter temporalitu (nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, body 144 až 149). Proporcionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních lidských práv a svobod, odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Omezení základního práva přitom musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jeho podstatu a smysl. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu, tak sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako povaha dotčených nabytých práv, společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy, viz. nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10, bod 149, časové souvislosti, a to i z hlediska, zda se v necelých třech měsících od platnosti nové právní úpravy do června 2023 mohli příjemci důchodu, být omezení v základním právu ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny.

Zásah veřejné moci musí být učiněný v souladu s ústavním pořádkem, zejména přiměřený sledovanému legitimnímu cíli, když musí být zachována spravedlivá rovnováha mezi ochranou jednotlivce a požadavky obecného zájmu. Toto posouzení se přitom neodvíjí jen od výše částky či procenta, o které byly důchody sníženy, ale od celkového vyhodnocení takového kroku ve světle všech relevantních okolností, například rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 12. 2016 ve věci Béláné Nagy proti Maďarsku, stížnost č. 53080/13, § 115 a § 117; shodně k přístupu ESLP, viz rozsudek velkého senátu ze dne 5. 9. 2017 ve věci Fábián proti Maďarsku, stížnost č. 78117/13, § 65 k legislativnímu procesu.

ad III. f) porušování pravidel pro valorizace

Za mimořádnou okolnost lze považovat výši inflace, která se značně odchyluje od té, kterou obecně lze ve světle statistických údajů označit za běžnou. Z údajů Českého statistického úřadu vyplynulo, že již na počátku roku 2022 míra inflace dosahovala dvouciferných hodnot a v průběhu roku dále stoupala, přičemž nejpozději z predikce České národní banky ze dne 4. 8. 2022 a dále z Makroekonomických predikcí České republiky, které zpracovalo přímo Ministerstvo financí, ze srpna 2022 a listopadu 2022, a z dalších veřejně dostupných prognóz, bylo zcela zjevné, že tato dosáhne enormní výše. Tyto údaje vláda musela předpokládat, že brzy dojde k naplnění zákonných podmínek pro mimořádnou valorizaci, podle Národní rozpočtové rady se tak mělo stát již v listopadu 2022, a že tomu tak nebylo, ovlivnilo zavedení tzv. energetického úsporného tarifu. Na základě těchto údajů si vláda musela být vědoma reálného rizika, že nárůst důchodových výdajů bude enormní.

Skutečnou hodnotu meziměsíční inflace a do značné míry i indexu životních nákladů důchodců s ohledem na známé odlišnosti – zejména specifické zahrnutí cen potravin a léků v lednu 2023, mohla a měla vláda predikovat již nejpozději 10. 11. 2022. Tehdy totiž ČSU zveřejnil údaje o inflaci v říjnu 2022, a bylo tedy zřejmé, jak zhodnotil zavedení energetického tarifu, jenž platil právě od října do prosince 2022, poněvadž tarif uměle snižoval spotřebitelskou inflaci, když dramaticky snižoval ceny elektřiny pro domácnosti. V lednu 2023 tak především v důsledku ukončení platnosti úsporného tarifu, který od ledna 2023 nahradilo zastropování cen energií, růst spotřebitelských cen od června 2022 dosáhl 8,4 % a index cen životních nákladů domácností důchodců vzrostl na 11,5 %.

V polovině roku 2022 bylo zřejmé, že Českou republiku postihne vysoká, až 20% inflace, která s ohledem na právní úpravu vyvolá zvýšené výdaje ze státního rozpočtu. Přesto však vláda na tuto skutečnost zareagovala se značným zpožděním a retroaktivně a vůči důchodcům, jako zranitelné skupině, přinejmenším značně necitelně.

Mechanismus mimořádné valorizace podle inflace zde funguje okolo 25 let, již od účinnosti zákona č. 155/1995 Sb. Dosavadní 5% hranice pro mimořádnou valorizaci platí nejdříve od roku 2008 (zákon č. 178/2008 Sb.).

IV. Závěr

Z výše uvedených důvodů se jedná o zneužití postavení, pravomocí při výkonu funkce k dosažení majetkového prospěchu pro část populace a tím diskriminace pro nejvíce postižené obyvatelstvo České republiky. Podáním tedy stížnost k Evropskému soudu pro lidská práva do Štrasburku je naprosto legitímní. Z důvodu neústavnosti přijetí, a potažmo neústavnosti celého zákona č. 71/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony.

Stížnost by spočívala v nesplnění zákonného práva na mimořádné zvyšování důchodů (valorizaci), tím, že se nepoužilo standardních mechanismů, se kterými v době naplnění předpokladů pro valorizaci důchodů, ještě v březnů 2023 příslušné zákony a dotčené osoby počítaly (a to v § 67 zákona č. 155/1995 Sb., § 8 odst. 2 zákona č. 198/1993 Sb. a § 2 odst. 8 zákona č. 357/2005 Sb.), ale přijetím zákona č.71/2023 Sb., došlo k jednorázově odlišnému mechanismu, který povede k nižší valorizaci.

Na základě všeho výše uvedeného mám za to, že v posuzované věci šlo o případ tzv. pravé retroaktivity., jelikož napadená právní úprava nepřípustně zasáhla do legitimního očekávání příjemců důchodů.

Podání stížnosti k Evropskému soudu pro lidská práva do Štrasburku v uvedené věci je možné, kdy z Ústavy vyplývá právo na spravedlivý proces to je přezkum porušení zásady dvojinstančního orgánu. Takto formulovaná stížnost s největší pravděpodobností by mohla mít úspěch.

Slušovice 18. 2. 2024

doc. JUDr. Ing. Karel Nedbálek, PhD., MBA

[1] Všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz.

doc. JUDr. Ing. Karel Nedbálek, PhD., MBA

Je možné podat stížnost do Štrasburku na valorizaci důchodů?