Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Vojtěch Šimíček) částečně vyhovělo návrhu skupiny senátorů a zrušilo dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů ustanovení bodu I./1. usnesení vlády ze dne 28. ledna 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb. Ve zbytku bylo řízení zastaveno, neboť napadená ustanovení v průběhu řízení před Ústavním soudem pozbyla platnosti.

Skupina 63 senátorů (dále jen navrhovatelka) napadla u Ústavního soudu část usnesení vlády o přijetí krizových opatření, kterými je (až na výjimky) zakázán maloobchodní prodej a poskytování služeb. Navrhovatelka tvrdí, že tento zákaz nepřiměřeně a iracionálně zasahuje do základního práva svobodně podnikat podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod. Zejména namítá nerovný přístup k podnikatelům dle prodávaného druhu zboží. Vláda přitom v napadených usneseních ani při jejich přijímání nevysvětlila, proč přikročila k zákazu u některých provozoven a proč jiné mají ze zákazu výjimku.

S ohledem na poměrně krátkou „životnost“ přijímaných krizových opatření Ústavní soud v minulosti konstatoval, že dojde-li v průběhu řízení před Ústavním soudem ke zrušení krizového opatření, avšak obsahově obdobná norma bude vtělena do krizového opatření nového, navrhovatel může návrh patřičně doplnit. K této situaci došlo i v této věci, což Ústavnímu soudu umožnilo, aby se návrhem zabýval věcně.

Ústavní soud předně zdůrazňuje, že nezpochybňuje existenci legitimního cíle, který napadené opatření sleduje. Tímto cílem je podle vyjádření vlády zabránění či alespoň zmírnění šíření onemocnění COVID-19, s tím souvisejícímu kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví a životech obyvatel. Jiná je však otázka, zda je dostatečně ospravedlnitelné a přiměřené i odlišné zacházení s jednotlivými skupinami podnikatelů, které napadené opatření zavádí. Konkrétně, zda pro toto odlišné zacházení existují dostatečně silné důvody, a to i v tom ohledu, zda nebylo možno sledovaného cíle dosáhnout za použití méně invazivních prostředků zasahujících základní práva dotčených subjektů. K této zásadní otázce poměřování zavedeného úplného zákazu maloobchodního prodeje a poskytování služeb za současného stanovení výjimek se však vláda nijak nevyjadřuje a není ani zřejmé, zda použití méně invazivních omezujících prostředků vůbec zvažovala.

Ústavní soud si plně uvědomuje, že vláda byla v souvislosti s pandemickou krizí postavena před problémy, jejichž řešení prostřednictvím právní regulace je mimořádně obtížné. Orgánům veřejné moci (u nás i v zahraničí) chybějí zkušenosti s řešením krize obdobného rozsahu, epidemická situace je velmi dynamická a ani mezi odborníky nepanuje úplná shoda na tom, jak ji hodnotit a co nejlépe regulovat. Je však zároveň nutné zdůraznit, že regulace práv a povinností jednotlivců, potažmo rozhodování o tom, které skupině obyvatel zůstanou práva zachována a která naopak ponese břemena spojená s jejich omezením, nesmí být v moderním ústavním státě pouze projevem politické vůle.

Každé krizové opatření je politickým rozhodnutím, které musí být založeno na odborných podkladech, nicméně odpovědnost za ně nese vláda, nikoliv její odborní poradci. Vláda proto musí zvažovat nejen konkrétní odborné podklady, kterými disponuje, nýbrž musí zohledňovat celkový kontext a dopady svých opatření i do dalších oblastí společenského života, a to v krátkodobém i dlouhodobém hledisku. Právě proto je nezbytné, aby byla schopna každé takové rozhodnutí racionálně odůvodnit a aby důvody těchto opatření byly navenek seznatelné. V opačném případě totiž postrádají odpovídající legitimitu.

Vláda zvolila řešení spočívající v paušálním zákazu veškerého maloobchodního prodeje a poskytování služeb v provozovnách, přičemž současně stanovila velké množství výjimek, připomínající až „telefonní seznam“ (celkem 36). Základním deficitem tohoto postupu je však okolnost, že z žádného relevantního zdroje není patrné, na základě čeho vláda dospěla právě k tomuto řešení. Ani praktická nejistota a nedostatek perfektních informací neznamenají, že vláda může učinit „cokoliv“ a spoléhat se přitom pouze na instinkt či politický kompromis. Rozhodnutí vlády se totiž musí opírat o odborná doporučení, vycházející z maximální míry dostupných znalostí o dané nemoci a jejímu šíření.

Podstatným rozměrem nyní posuzované věci je rovněž způsob, jakým vláda v napadeném opatření zakázala a povolila prodej výrobků a poskytování služeb. Právním předpisem totiž nelze obecně a zcela neodůvodněně zakázat „vše“ a formou výjimek pak určité oblasti zasažené zákazem „zpětně povolit“ (opět bez jakéhokoliv odůvodnění). Navíc je třeba při posuzování intenzity zásahu do práva svobodně podnikat a odlišného zacházení mezi jednotlivými subjekty vycházet i z toho, že v současné době již měla vláda dostatek času, aby přijatá opatření mnohem lépe promyslela a odůvodnila, než tomu bylo v době nastavení omezujících opatření v březnu 2020. Z pohledu plynutí doby je totiž třeba klást na odůvodnění zásahů do základních práv nyní vyšší nároky, než tomu bylo v okamžité reakci v počátku pandemie. Důvodem tohoto zpřísňujícího požadavku je jak skutečnost, že měla vláda mnohem více informací, praktických zkušeností a také času napadenou regulaci promyslet a systematicky odůvodnit, tak i okolnost, že dlouhodobý a opakovaný zásah do základního práva na podnikání je mnohem invazivnější a „bolestivější“, než krátkodobé a dočasné omezení.

Ústavní soud si je dobře vědom toho, že na právní předpisy, vydávané v době vyhlášeného nouzového stavu, nelze klást stejné nároky jako za „klidného počasí“, tzn. není např. nezbytné vždy trvat na formalizované podobě důvodové zprávy. Současně však nelze připustit ani opačný extrém: situaci, kdy vláda dokonce ani v řízení před Ústavním soudem, kdy je již přezkoumáváno konkrétní krizové opatření, není schopna či ochotna uvést žádné relevantní a konkrétní důvody, proč je daný zákaz nezbytný, proč nelze vystačit s méně robustními zásahy do základních práv a v čem spočívá racionalita uvedených výjimek. Jakkoliv je totiž z povahy věci zřejmé, že některé z těchto výjimek jsou skutečně nezbytné (např. prodej potravin, léků nebo pohonných hmot), vyžaduje řada jiných výjimek přesvědčivé vysvětlení, ze kterého by teprve bylo patrno, že se ze strany vlády nejedná o nepřípustnou libovůli (např. navrhovatelkou zmiňovaná květinářství nebo prodejny zbraní a střeliva). Toto odůvodnění přitom není jen nezbytným podkladem pro přezkum prováděný Ústavním soudem, nýbrž také pro společenskou akceptaci a tedy i legitimitu krizových opatření.

K nálezu uplatnili odlišné stanovisko soudci Jaroslav Fenyk, Josef Fiala a Vladimír Sládeček.

Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 106/20 včetně odlišných stanovisek, vyhlášený dne 22. února 2021 v 9:00 hodin, naleznete ZDE.