Analýza upozorňuje, že sama smlouva a její forma je z hlediska práva Evropské unie a případně i českého ústavního pořádku vysoce problematická a bezprecedentní a de facto se jedná o změnu primárního práva (avšak proti pravidlům primárního práva). I když se oficiálně jedná o mezinárodní smlouvu mezi státy, dle této smlouvy jsou do mechanismů a přenosu pravomocí daných smlouvou zapojeny orgány EU, a to, aniž by k tomu byly autorizovány všemi státy unijní sedmadvacítky a bez jejich explicitního souhlasu.

Celá analýza návrhu smlouvy ZDE

Smlouva o fiskální unii se vměšuje do pravomocí orgánů EU

Orgány jako Evropská komise a Evropský soudní dvůr totiž byly zřízeny všemi státy EU, aby vykonávaly pravomoci, které na ně přenesly. Avšak dle smlouvy o fiskální unii získávají tyto orgány pravomoci, aniž by s tím vyslovily souhlas státy EU, které se se smlouvy o rozpočtové unii nezúčastní.

Návrh smlouvy najdete ZDE

„Není přípustné, aby mezinárodní smlouva zasahovala do pravomocí orgánů EU (ať již se jedná o jejich omezení nebo rozšíření), pokud to není v samotném primárním právu výslovně či implicitně připuštěno. Je však otázkou, zda navrhovaná Smlouva, přes všechny v ní zakotvené záruky, tato kritéria může reálně splňovat. Smlouva se sice nachází mimo rámec primárního práva EU, avšak současně předpokládá, že některá její ustanovení budou doplňována, resp. prováděna prostřednictvím sekundární unijní legislativy přijímané na základě platného primárního práva (na základě Smlouvy samotné by to nebylo možné). Tato provázanost, zejména ve vztahu k vymezení pravomocí orgánů EU, může být z právního hlediska problematická,“ tvrdí rozbor. S obejitím právního řádu EU má problém i Evropský parlament.

„Meritum je v tom, že touto smlouvou se mezi sebou nezavazují  členské státy EU, ale státy, které, jakoby náhodou, jsou i v EU, a zavazují se, jak budou postupovat v EU. EU jako subjekt je tady jen pasivním divákem, což údajně hodně vadí Evropské komisi a Evropskému parlamentu,“ řekl ParlamentnímListům.cz odborník na evropské právo pracující ve státní správě, který s tímto ohledem ale nechtěl být jmenován.

Angela Merkelová – chytrá horákyně

O tom, že se de facto jedná o změnu primárního práva a snahu obejít právní postupy pro jeho změnu (kvůli tomu, že to blokuje Velká Británie), svědčí i pasáž v preambuli smlouvy o fiskální unii: „Cílem hlav států a předsedů vlád členských států eurozóny je i nadále začlenění této dohody do smluv, na nichž je Evropská unie založena, jakmile to bude možné.“

Dokument vydala Rada Evropské unie a ratifikační smlouvy mají být uloženy u Generálního sekretariátu Rady Evropské unie. Je to tedy jak z pohádky Chytrá horákyně, která byla oblečená i neoblečená: aby se mohla nová pravidla a přenos pravomocí prosadit, jedná se formálně o mezinárodní smlouvu EU, ta však mění institucionální fungování EU, jako to mění zakládací smlouvy EU (primární právo).

Tohoto triku využívají Francie a Německo, aby prosadily své záměry přes odpor Velké Británie, ale i TOP 09, která říká, že se o změnu primárního práva nejedná, a tak nemusí být referendum.

Analýza Úřadu vlády upozorňuje na to, že díky tomu, že pro vymáhání budou využity orgány EU, se jedná fakticky o změnu primárního práva prostřednictvím obejití k tomu předvídaných procedur, především nutného souhlasu všech členských států. Původně totiž ke změně primárního práva mělo dojít, ale kvůli tomu, že Velká Británie zablokovala novelizaci Lisabonské smlouvy, zvolily státy tvrdého jádra EU tuto právně velmi problematickou cestu.

Podobný trik již v případě euroústavy-Lisabonské smlouvy

Ostatně není to historicky poprvé. Poté, co zkrachovala ve francouzském a nizozemském referendu Evropská ústava, se německá kancléřka Angela Merkelová a francouzský prezident Nicolas Sarkozy rozhodli, že prosadí stejný obsah euroústavy jinou formou.

Od bývalého dánského europoslance Jens-Petera Bondeho máme k dispozici dopis německé kancléřky Angely Merkelové z doby německého předsednictví, který je adresován hlavám exekutiv členských států a který očividně dokazuje, že je Lisabonská smlouva podvodem na voličích a reinkarnovanou euroústavou.

Merkelová se v dopise ptá, zda by členským státům nevadilo prosadit stejný obsah evropské ústavy jinou formou. Merkelová píše: „Jak …hodnotíte návrh …používat odlišnou terminologii, aniž by se změnila právní substance, např. co se týče názvu smlouvy, označení právních aktů EU a unijního ministra pro zahraniční věci?“

Euroústava se tedy přejmenovala, ale obsah zůstal stejný. Díky tomuto triku se vůdcové Německa a Francie vyhnuli nutnosti vypsat o Lisabonské smlouvě referendum. Podobný postup je nyní aplikován v případě smlouvy o fiskální unii. Zatímco se v případě Lisabonské smlouvy se Brusel a německo-francouzské direktorium ještě obtěžovaly zakotvit změny v primárním právu, nyní se rozhodly pro jeho obejití. Obcházejí tak de facto i Lisabonskou smlouvu, kterou nedávno nátlakem na Irsko prosadily.

Přání Evropské komise se stává rozkazem

Analýza též upozorňuje na to, že český Ústavní soud ve svém judikátu k Lisabonské smlouvě ani nepočítal s možností, že by se hlubší integrace mohla odehrávat mimo rámec primárního práva, jak je to navrhováno nyní, tedy bez jasných pravidel pro kontrolu tohoto procesu, přitom však v těsné vazbě na unijní politiky a právní systém vycházející ze zakládacích smluv.

Rozbor z Úřadu vlády dále říká, že z hlediska vztahu Smlouvy k unijnímu primárnímu právu EU je zcela nepochybným dokladem propojení či dokonce zásahu této Smlouvy do primárního práva ustanovení navrhovaného čl. 7, které upravuje právně závazným způsobem jakýsi hlasovací „kartel“ členů eurozóny.

To znamená, že státy budou muset povinně podpořit doporučení Evropské komise. Doporučení se stane závazným příkazem a Česká republika takové „doporučení“ nebude moci odmítnout. Česko by se tím vzdalo suverenity nad svým vlastním státním rozpočtem.

„V zásadě jde o ´automatické´ přijetí navrženého opatření či doporučení Komise vůči dotčenému státu eurozóny v řízení pro nadměrný rozpočtový schodek, pokud není proti kvalifikovaná většina smluvních stran, jejichž měnou je euro. Členské státy eurozóny tak budou na základě mezinárodního smluvního instrumentu stojícího mimo rámec stanovený unijním právem rozhodovat postupem, který není v zakládacích smlouvách upraven, o tom, jak budou následně hlasovat jako členské státy EU v Radě. Pokud návrh Komise nebude mezi státy eurozóny odmítnut kvalifikovanou většinou, pak tato Smlouva výslovně zavazuje i případně přehlasované státy eurozóny hlasovat v Radě – tedy již v rámci unijního práva a unijních procedur – pro přijetí takového opatření,“ varuje Úřad vlády.

Není fiskální smlouva v rozporu s právem EU?

Dochází tak ve skutečnosti k faktické změně hlasovací procedury upravené v zakládacích smlouvách EU a zásahu do výkonu hlasovacích práv členských států EU v Radě. Tímto způsobem je vlastně obcházena nutnost změny hlasovací procedur v Radě v primárním právu a je dosaženo stejného výsledku uzavřením Smlouvy, jejímiž smluvními stranami nejsou a nebudou všechny členské státy Evropské unie (Spojené království zůstane určitě mimo).

„Z materiálního hlediska jde tedy jednoznačně o zásah do primárního práva a je dokonce nutné si položit otázku, zda uzavření takového závazku mimo smluvní rámec unijního práva není v rozporu se závazky vyplývajícími z unijních smluv, zejména s principem loajality upraveným v čl. 4 SEU a principem rovnosti členských států, zakotveným v tomtéž ustanovení. Pokud by navíc dodatečné přistoupení ke Smlouvě bylo podmíněno konsensem stávajících smluvních stran tak, jak zatím poslední verze návrhu předpokládá, byla by tato rovnost nepochybně fakticky porušena,“ varuje analýza.

Evropský parlament říká, že smlouva jde proti právu EU

Rozbor též upozorňuje na to, že v návrhu smlouvy o fiskální unii lze nalézt řadu ustanovení, kterými smluvní strany svěřují nové kompetence či úkoly orgánům EU. Zde stojí za zmínku zejména navrhované schvalování programů rozpočtového a hospodářského partnerství Komisí a Radou po jejich předložení smluvními stranami (čl. 5). Dalším závažným případem, kdy Smlouva svěřuje pravomoci unijním institucím, je soudní přezkum dodržování pravidel o vyrovnaném rozpočtu (čl. 8).

Zástupci Evropského parlamentu označují návrh smlouvy za nepřijatelný především pro rozpor s platnými zakládajícími smlouvami EU a komunitární metodu rozhodování. „Konkrétně návrh nezaručuje, že rozhodnutí implementující novou dohodu budou přijímána prostřednictvím běžných procedur stanovených unijními Smlouvami a zajišťujícími řádnou demokratickou kontrolu a odpovědnost,“ varují zástupci europarlamentu. Zástupci EP ve svém společném prohlášení vyzývají k tomu, aby Evropský parlament využil všech politických i právních nástrojů, které má k dispozici, a bránil právo EU a roli unijních institucí.

Evropský soudní dvůr: Pravomoci institucí může měnit jen primární právo

Navíc Soudní dvůr EU 30. června 1993 ve spojené věci C-181/91 a C-248/91 Parlament v. Rada a Komise (tzv. rozsudek Bangladesh) rozhodl, že instituce EU jsou při své činnosti vázány výhradně právem EU: „Akty zástupců členských států, kteří jednají nikoliv jako členové Rady, ale jako zástupci svých vlád vykonávající tímto způsobem společně své pravomoci, nemohou být ze strany Soudního dvora přezkoumávány z hlediska jejich souladu s právem“.

Podle analýzy Úřadu vlády jsou závěry tohoto judikátu jsou přitom plně použitelné nejen na samotný Soudní dvůr, ale analogicky i na všechny ostatní unijní instituce, jež mohou působit pouze v mezích pravomocí a politik vymezených zakládacími smlouvami EU.

„Svěření nových úkolů a kompetencí unijním institucím mimo tento rámec, na základě mezivládní dohody uzavřené mezi některými členskými státy EU, by proto ve světle uvedeného judikátu Soudního dvora nemělo být přípustné,“ zdůrazňuje analýza.

„To je asi jako kdyby Austrálie řekla, že pro spory mezi australskými občany je příslušný okresní soud v Chomutově, a zapomněla se předem zeptat okresního soudu v Chomutově a České republiky, zda s tím souhlasí. Tohle ustanovení je v rozporu s primárním právem, to znamená, že ho fakticky mění. Což by šlo při stejném okruhu smluvních stran (pozdější právo ruší – v případě rozporu – starší právo, lex posteriori derogat priori). Ostatní ustanovení se s primárním právem míjejí, existují vedle něj, ale nedá se říct, že by mu odporovaly nebo ho měnily,“ komentoval věc právník.

Referendum dle koaliční smlouvy

Analýza v závěru připomíná, že vláda se ve svém programovém prohlášení zavázala, že v případě zásadních institucionálních změn EU vyžadujících úpravu primárního práva bude přesun dalších pravomocí z České republiky na EU podroben schválení v referendu. Přestože v případě navrhované Smlouvy se formálně vzato nejedná o úpravu zakládacích smluv EU, ale reálně ano.

„Pokud se vládní koalice zavázala uspořádat referendum při přenosu pravomocí v rámci řádných procedur předvídaných ve Smlouvě o EU, tak je logické, že jsou k referendu strany vládní koalice vázány též v případech, kdy k prohlubování integrace dochází cestou nepřímé, faktické úpravy primárního práva, mimo dosavadní integrační postupy a nad rámec úvah Ústavního soudu o jejích možných formách. Okolnost, že by ke změnám primárního práva mohlo docházet i tímto způsobem, totiž v době uzavírání koaliční smlouvy nebyla a ani nemohla být známa,“ říká analýza.

„Jelikož účinky Smlouvy vůči České republice nastanou až s přijetím eura, je na politickém uvážení vlády, zda referendu podrobí vyslovení souhlasu k ratifikaci této Smlouvy, anebo jím podmíní až přijetí eura. Z hlediska programového prohlášení vlády jsou možné obě varianty s tím, že v každém případě by bylo zapotřebí nejprve přijmout ústavní zákon o takovém referendu. Výhodou druhé z uvedených variant může být jak větší časový prostor pro přijetí příslušného ústavního zákona, tak zřejmě i větší srozumitelnost otázky položené v referendu občanům,“ zní závěr analýzy, který potvrzuje i postoj premiéra Nečase, který si myslí, že referendum může proběhnout až při vstupování do eurozóny.

Smlouva dle článku 10 a) ústavy – přenáší pravomoci

Podle osloveného právníka je v konečném důsledku z hlediska českého ústavního pořádku jedno, zda se formálně o změnu primárního práva jedná, nebo nejedná. Jde o to, zda fiskální smlouva přenáší nové pravomoci ČR na nadnárodní orgány a smlouva je očividně přenáší.

„Z hlediska naší ústavy je jedno, jestli je to formálně změna Lisabonské smlouvy nebo smlouva nová, důležité je, jestli někde v obsahu je přenos pravomocí. A ten tam je podle mne ještě silnější, než byl u Lisabonské smlouvy. Tahle smlouva nás totiž zavazuje změnit svou vlastní ústavu (vyrovnaný rozpočet). To Lisabonská smlouva nedělala, tam jsme se jen přeli, jestli to bude nebo nebude nutné. Tahle smlouva nám to natvrdo přikazuje. Takže: Pokud vyžadovala referendum nebo ústavní většinu Lisabonská smlouva, tak tahle smlouva ji bude vyžadovat tuplem. Jestli referendum nebo ústavní většina, to je politická otázka, ne právní. Z hlediska ústavy jsou to dva rovnocenné způsoby,“ upozornil právník.

Dle koaliční smlouvy rozpočet ve výhradní pravomoci národního parlamentu

Vládní analýza ale naprosto opomíjí další důležitý bod koaliční smlouvy: „Při dalších jednáních o užší koordinaci hospodářské politiky budeme dbát na důsledném uplatňování principů subsidiarity a proporcionality. Schvalování národních rozpočtů musí zůstat výsadní pravomocí národních parlamentů členských států.“

Již teď je zřejmé, že podle smlouvy o fiskální unii nezůstane schvalování národních rozpočtů výsadní pravomocí národních parlamentů členských států. Do jednání o národních rozpočtech budou totiž vstupovat orgány EU. To by odporovalo koaliční smlouvě.

Obsahová stránka smlouvy

Jádro smlouvy o rozpočtové unii tvoří soubor pravidel, podle kterých příjmy a vládní výdaje smluvních stran mají být vyrovnané či přebytkové (ve vymezených případech bude možné se od těchto pravidel odchýlit). Zavedení těchto pravidel ve vnitrostátním právním řádu má být přezkoumatelné Soudním dvorem EU, který zde má mít postavení rozhodčího soudu. Smluvní strany se dále zavážou, že přesáhne-li výše vládního 60 procent HDP, přijmou opatření k jeho postupnému snižování průměrným tempem 1/20 ročně.

Dále budou smluvní strany povinny předkládat Komisi a Radě ke schválení programy rozpočtového a hospodářského partnerství a informovat je předem o plánech emisí státních dluhopisů. V případě rozhodování v Radě v rámci postupu při nadměrném schodku (EDP) proti státu eurozóny se smluvní strany zaváží příslušné návrhy podpořit, ledaže by byla kvalifikovaná většina proti.

Závazky Paktu Euro Plus

V Článku 9 prozatímního návrhu Fiskální smlouvy se říká, že smluvní strany „podniknou nezbytná opatření … uvedená v Paktu Euro Plus“. Pakt Euro Plus se tak tímto odkazem stává de facto součástí Fiskální smlouvy. K Paktu Euro Plus se přitom Česká republika nepřipojila. Pakt zavazuje země k zapojení se do programu předkládání státních rozpočtů Evropské unii před jejich schvalováním. Tomuto plánu se říká Evropský semestr.

K němu EU říká: „V rámci nového monitorovacího cyklu označí Evropská rada každoročně v březnu hlavní hospodářské výzvy, jimž EU čelí, a zformuluje strategické pokyny týkající se politik. Členské státy tyto pokyny zohlední a ve svých programech stability a konvergenčních programech představí střednědobé rozpočtové strategie. Současně vypracují národní programy reforem obsahující opatření, která hodlají přijmout pro posílení svých politik v oblastech, jako je zaměstnanost a sociální začleňování. Všechny tyto programy budou předkládány zároveň, a to v dubnu. Na jejich základě pak každý rok v červenci Evropská rada a Rada poskytnou politická doporučení, ještě předtím než členské státy dokončí sestavování rozpočtu na následující rok.“