Evropská komise předložila 23. 5. 2018 Radě ministrů financí (ECOFIN) a Evropskému parlamentu (EP) návrh rozpočtu EU na rok 2019. Předložený návrh je v rozporu s platnými pravidly pro tvorbu evropského rozpočtu, jak jsou zakotveny v primárním právu. Smlouva o EU i Smlouva o fungování EU stanoví, že EU má mít víceletý fiskální rámec (VFR). V něm mají být stanoveny jednak limity celkových výdajů EU i celkových právních závazků s rozpočtovými dopady, které mohou evropské orgány sjednat. VFR je kromě toho rozčleněn do výdajových okruhů. I v nich jsou stanoveny limity a pravidla pro příděly do jednotlivých fondů EU. Svoje pravidla pak mají ve VFR stanoveny i jednotlivé fondy EU. Pro každý z nich je dopředu na určitý počet let – aktuálně sedm let – stanoveno, na jaké účely mohou být peníze uvolňovány. Pro každý fond jsou samozřejmě stanoveny i limity.

Rozpočtový rámec má samozřejmě vždy stanovenu i určitou rezervu. Jednak pro nenadálé situace a pak také pro případy nových právních předpisů.

Peníze na migranty

Návrh rozpočtu na rok 2019, který předložila Komise, však vybočuje i z pravidel, která jsou stanovena v platném VFR na roky 2014 až 2020. Komisař pro rozpočet a lidské zdroje Günther Oettinger v něm navrhuje zřídit nové evropské fondy. Nejkontroverznější z nich je Evropský fond pro udržitelný rozvoj (EFSD). Návrh na jeho zřízení předložila komise Evropské radě v zimě v rámci návrhu víceletého fiskálního rámce na léta 2021 až 2027. Tento návrh však narazil na odpor Maďarska a Polska. Obě země shodně tlumočily stanovisko, že není možné zřídit další fondy za cenu toho, aby se ubíraly peníze z původních fondů. Polákům i Maďarům vadí zejména to, že z nového fondu mají být financovány výdaje na migraci. Nikoli na boj s migrací. Se stavbou plotů z ostnatého drátu Brusel podle komisaře pro vnitřní věci a migraci Dimitrise Avranopoulose v žádném případě nepočítá. Peníze by podle návrhu VFR měly jít na výdaje spojené s pobytem migrantů v EU. A Komise je chce vzít zemědělcům. Protože v Evropské radě i v ECOFIN se rozhoduje jednomyslně, je dost pravděpodobné, že se zřízením EFSD asi bude dost problémů. Komisař Oettinger však předvedl neuvěřitelnou „drzost“. Návrh na zřízení tohoto fondu, který některé země odmítají v rámci VFR na příští programovací období, předložil už do návrhu rozpočtu EU na příští rok.

Migrační výpalné pro Erdogana

Už při loňském schvalování rozpočtu EU na rok 2018 Brusel pořádně „ulítl“. Při sjednávání dohody s Tureckem o lepším střežení hranic, aby do EU z Turecka masově nepronikali migranti, se Komisi nepodařilo vejít do rozpočtových limitů. A to hodně. Ale ani to nestačilo. Současně s návrhem rozpočtu na rok 2019 Komise předložila do rady ECOFIN i návrh změny rozpočtu na letošní rok, v němž požaduje pro Turky navíc 500 milionů eur (12,8 miliardy Kč) na „migrační výpalné“. Na příští rok chce Komise na tento účel vynaložit 1,5 miliardy eur (38,4 miliardy Kč). I když s ničím takovým VFR nepočítal. Podle rozpočtových pravidel má Komise vcelku velkorysé pravomoci. Konstrukce rozpočtu jí s penězi umožňuje „hrát skořápky“ s dost vysokými částkami. Migrační výpalné je však už za hranicemi všech pravidel.

Nyní už je také jasné, proč turecký prezident Recep Erdogan „z ničeho nic“ v květnu nařídil části pohraničníků stažení od linie dotyku s EU. Což umožnilo asi 60 tisícům nových migrantů vydat se na cestu do EU. Tato akce zřejmě nebyla projevem zkorumpovanosti místních pohraničníků. Nebyl to ani projev politické hlouposti. Erdogan dobře věděl, že tím smlouvy s EU o migračním výpalném nijak neohrozí. Z načasování – pár dní před předložením evropského rozpočtu – vzniká podezření, že to byl jasný vzkaz do Bruselu: Dejte nám ještě víc peněz. A Komise navrhuje dát.

Kážou vodu, pijí víno

Návrh rozpočtu je navíc v rozporu s pravidly pro tvorbu veřejných rozpočtů, které v minulosti vypracoval Mezinárodní měnový fond (IMF). Na jejich tvorbě se orgány EU přitom aktivně účastnily. Pravidla IMF požadují při sestavování rozpočtů dodržování principu jistoty. Podle těchto zásad má být rozpočet konstruován výhradně podle platného práva. V oblasti příjmů smějí být započítány pouze výnosy, které vycházejí z předpisů o daních, clech a dalších podobných povinných platbách (např. zdravotní a sociální pojištění), které jsou platné v okamžiku schvalování rozpočtu. Toto pravidlo bylo přijato v reakci na řadu rozpočtových krizí ve světě. Dnes již státy nesmějí do rozpočtu započítávat „možné budoucí“ příjmy, které by mu mohly plynout, pokud by parlament v budoucnu schválil nové daně nebo nějakou změnu daní. Toto pravidlo má bránit jednak rozpočtové neodpovědnosti. Ale hlavně má zabránit nátlaku vlád na parlamenty, aby později schválily daně, které poslanci schválit vůbec nechtějí – protože se s nimi už počítá v již schváleném státním rozpočtu.

Stejné pravidlo platí i pro výdaje. I při sestavování plánu výdajů má správce rozpočtu vycházet z platné legislativy. Například na důchody musí stát v rozpočtu naplánovat tolik peněz, kolik je třeba podle platných zákonů o důchodovém zabezpečení. Při schvalování rozpočtu vláda nesmí rozpočet napsat, jako by již měla schválenou nějakou penzijní reformu, dokud příslušné zákony nebyly schváleny všemi instancemi. Tedy oběma komorami parlamentu a prezidentem. Vláda si sice může v rozpočtu nechat schválit určitou rozpočtovou rezervu, která může být v případě schválené změny zákonů použita třeba právě na zvýšení penzí. Příslušnou částku však nesmí do rozpočtu napsat rovnou na penze, ale musí ji vést odděleně v rámci rezervy. Teprve když jsou příslušné zákony schváleny, může požádat parlament – respektive jeho rozpočtový výbor – o souhlas s rozpočtovou změnou ve formě uvolnění rezervy na zvýšení výdajů na důchody.

V zájmu udržení rozpočtového pořádku pravidla IMF požadují, aby změny zákonů s rozpočtovým dopadem byly prováděny vždy s účinností k začátku rozpočtového roku. V našem případě a i v případě EU je rozpočtovým rokem kalendářní rok. V krajní nouzi, když se projednávání právního předpisu zdrží, samozřejmě lze účinnost dát i na jiný den. Mezinárodní pravidla v tomto nejsou zcela rigidní. V zájmu nevystavování daňových poplatníků povinnostnímu chaosu však IMF doporučuje provádět změny s účinností aspoň na čtvrtletí. V krajním případě na celé měsíce.

Stanovování účinnosti nových povinností aspoň na začátky měsíce je ale hlavně otázkou prosté lidské slušnosti.