Nejnovějším dějstvím v příběhu elektronické evidence tržeb, jejíchž dopadů se těsně před zavedením zalekl již i sám ministr financí, je zpráva, že stvrzenky z registračních pokladen nevyhovují požadavkům zákona o ochraně spotřebitele, takže v celé řadě situací bude zřejmě nutné vydávat účtenky dvojího typu. Problémy, které se takto postupně dostávají na povrch, dokreslují celkové nezvládnutí přípravy EET, které mělo být vlajkovou iniciativou současné vládní koalice. Kromě jiného však poukazují i na problém obecnější, kterým je nízká kvalita procesu přijímání zákonů.

 

Současný právní řád (lze-li v této souvislosti pojem „řád“ ještě dnes používat) je mimořádně komplexní záležitostí, o níž se ví, že pro laika je takřka neproniknutelnou džunglí. Stále více se však ukazuje, že potíže vnímat, chápat a zvládat souvislosti uvnitř práva mají i ti, kdo legislativní tvorbu mají v popisu práce. Ponechme teď stranou otázky kvality úřednického aparátu ministerstev a kapacity zákonodárců a podívejme se na některé systémové příčiny současného stavu:

 

Úzký obzor ministerstev

 

Na prvním místě jde o resortismus, který je vůdčím principem organizace české státní správy. Lapsus s dvojími účtenkami po zavedení EET je v jistém smyslu pochopitelný; aparát ministerstva financí měl za úkol napsat předpis v působnosti svého resortu, přičemž si neuvědomil, že prodej zboží či služeb nemá rozměr pouze daňový (finance), ale také spotřebitelský (ministerstvo průmyslu a obchodu), potažmo obecně vzato soukromoprávní (ministerstvo spravedlnosti). A protože v připomínkových řízeních se tyto resorty podle všeho neozvaly a nevšiml si toho ani nikdo jiný, zákon byl takto přijat. V organizaci legislativní služby v rámci ministerstev převažuje totiž orientace na (úřednickým žargonem) tzv. vlastní legislativu, tj. předpisy spadající do působnosti resortu. Na řadě ministerstev je dokonce legislativní práce vykonávaná přímo věcnými útvary, což má sice výhodu dokonalé znalosti problematiky konkrétního předpisu, ale podstatnou nevýhodu velmi malé znalosti jeho širších souvislostí, zejména pokud nejsou na první pohled zjevné. Kapacitu opravdu sledovat a promýšlet dopady předpisů jiných resortů do vlastní agendy má jen málokterý úřad. Na to nedávno narazila například ministryně školství, když její úřad dal zelenou novým předpisům připraveným ministerstvem zdravotnictví, načež se ukázalo, že znemožňují praktickou výuku na mnoha typech středních odborných škol.

 

Současný právní řád je pro laika takřka neproniknutelnou džunglí. Stále více se však ukazuje, že potíže vnímat, chápat a zvládat souvislosti uvnitř práva mají i ti, kdo legislativní tvorbu mají v popisu práce.

Druhým významným faktorem je organizace legislativního procesu od vyhlášení politického záměru přes tvorbu věcného záměru po zpracování samotného návrhu legislativního textu. V řadě zemí se již dávno stalo standardem, že po formulaci základního politického cíle je nejprve provedena poměrně rozsáhlá veřejná konzultace, jejíž výsledky se promítnou do věcného zadání pro psaní právního předpisu (tj. toho, čemu u nás říkáme „věcný záměr“). Takovým postupem je právě možné otestovat východiska a cíle zamýšleného předpisu a zmapovat, kde by v praktické rovině mohl narazit. Naopak u nás věcné záměry zákonů bývají většinou formální texty nevalné kvality a hodnoty, sepsané úředníky pro jiné úředníky a jen proto, že se to podle legislativních pravidel musí.

 

Tento stav nevylepšilo ani zavedení metod RIA (Regulatory Impact Assessment, „hodnocení dopadů regulace“) a CIA (Corruption Impact Assessment, „hodnocení dopadů předpisu na korupční prostředí“), které se začaly uplatňovat před několika lety. Základním problémem těchto nástrojů (zejména RIA) je technokratický pohled na tvorbu práva, který nebere v úvahu, že legislativa je mimo jiné také vyjádřením určitých společenských hodnot a preferencí, a její tvorbu proto nelze svázat do škatulek ekonomicko-racionálního uvažování o „nejefektivnější“ právní úpravě. Povinné analýzy RIA a CIA jsou dnes ministerskými legislativci vesměs sepisovány ex post tak, aby se zdůvodnilo a obhájilo politicky předem zvolené řešení, nikoli jako skutečná rozvaha a zhodnocení možností, které se nabízejí.

 

Počet legislativních novel předložených vládou od roku 2013

 

Podle některých právníků hrozí České republice „právní blackout“, tedy situace, kdy se ve změti nových zákonů nevyznají už ani sami právníci. Namísto dalšího zaplevelování našeho právního systému je třeba jej zjednodušovat.

A za třetí, celému systému tvorby legislativních návrhů v rámci státní správy chybí skutečná koordinace a koncepční řízení. Existuje sice Legislativní rada vlády (dnes se samostatným ministrem pro legislativu jako předsedou, v některých jiných vládách stál v čele rady ministr spravedlnosti) a její sekretariát na Úřadu vlády, tyto útvary však spíše koordinují jen proces předkládání návrhů a oponují již předložené legislativní texty, ale ministr pro legislativu není skutečným lídrem a garantem vládního programu v oblasti tvorby zákonů. V oboru veřejného práva má určité koordinační funkce ministerstvo vnitra, pod nějž spadá mimo jiné agenda veřejné správy, a dále je zde ministerstvo spravedlnosti, které má gesci nad oblastí soukromého práva (a justiční organizací a procedurami). Ve výsledku jde o poměrně rozptýlené kompetence k legislativní agendě v rámci vlády, které znemožňují, aby někdo souhrnně a promyšleně koordinoval vládní legislativní program.

 

Jestliže koordinace a kontrola kvality legislativních návrhů, které vláda vytváří, je poměrně slabá, po předložení do parlamentu není v podstatě žádná. Český systém projednávání zákonů v parlamentu je založen na velmi silné roli individuálních poslanců (každý jeden z nich může navrhovat zákony a podávat pozměňovací návrhy, což dnes v mezinárodním srovnání není až tak obvyklé) a předpokladu, že výslednou kvalitu přijatého textu zajistí gesční výbory a zpravodajové. To jsou však politické orgány, u nichž nelze systémově předpokládat schopnost odladit vazby uvnitř projednávaného předpisu, nebo dokonce k úplně jiným zákonům. Fakticky se spoléhá na legislativní odbory kanceláří Poslanecké sněmovny a Senátu, které jsou však vůči politikům ve služebném (a tedy slabém) postavení.

Pokud chceme zlepšit kvalitu českého práva a zabránit vzniku nových zbytečných a často zmatených regulací, nutně potřebujeme radikálně zlepšit kvalitu legislativního procesu a začít jej vnímat jako klíčovou agendu vládnutí, svým způsobem jeden z nejdůležitějších resortů. Pak se tomu ovšem někdo musí plnohodnotně a soustředěně věnovat, a to jak v politické, tak úřednické rovině.

 

Pokud nechceme žít ve státě, který bude chrlit nepromyšlené zákony, v nichž se nevyznají ani jejich tvůrci, musíme právní regulaci – a ještě lépe pak právní deregulaci – vzít jako politické téma prvořadé důležitosti.

 

V posledních letech jsou diskutovány všelijaké náměty na nová ministerstva (např. ministerstvo sportu či ministerstvo vědy). Pokud by se však někdy v budoucnu opravdu mělo přistoupit k restrukturalizaci ministerstev, daleko důležitější než uvedené nápady by bylo věnovat pozornost systémovému uchopení agendy právního řádu a veřejné správy. Zde by se nabízela úvaha provést spojení agend legislativy (Úřad vlády), veřejné správy a ideálně také státní služby (ministerstvo vnitra), možná dokonce i organizace justice (ministerstvo spravedlnosti) do samostatného resortu (pracovně tomu říkejme třeba ministerstvo legislativy, veřejné správy a státní služby – ostatně takto pojatý resort v evropských i řadě mimoevropských zemí běžně existuje). Ministerstvo vnitra, které je dnes vskutku mamutím resortem (ostatně podobně jako ministerstvo financí) by se tím mohlo soustředit na svoji faktickou stěžejní roli ministerstva policie a hasičů (obojí jsou to zásadní funkce státu!).

Druhým námětem by mohla být reforma legislativního procesu v parlamentu. Za úvahu by stálo zavedení legislativní rady jako společného orgánu obou komor s odpovědností za redakci projednávaných návrhů před třetím čtením (v němž po uzavření věcné debaty probíhají právě již jen legislativně technické změny) a za utřídění finální podoby zákona v rámci schvalování v obou komorách. Takový odborný orgán nadaný mandátem od parlamentu by současně mohl plnit i funkci dnešní vládní legislativní rady a zvýšit tak parlamentní kontrolu nad tvorbou legislativy.

 

Třetím důležitým opatřením by pak bylo podstatné prodloužení lhůt v jednotlivých fázích legislativního procesu – samozřejmě s možností zkrácení legitimním politickým rozhodnutím vlády nebo parlamentu v případech naléhavosti – a zavedení povinné veřejné konzultace před vypracováním jakéhokoli nového zákona, případně komplexnější změny stávajících zákonů. V současnosti je v parlamentu předložen návrh ústavního zákona k prodloužení lhůty k projednávání zákonů v Senátu, což je rozhodně krok správným směrem, avšak nebude stačit.

 

Pokud nechceme žít ve státě, který bude chrlit nepromyšlené, zatěžující a často i zkrátka neproveditelné zákony, v nichž se nevyznají ani jejich tvůrci, musíme právní regulaci – a ještě lépe pak právní deregulaci – vzít jako politické téma prvořadé důležitosti.