V souvislosti s cestou Miloše Vystrčila na Tchaj-wan a s blížícími se říjnovými volbami do zastupitelstev krajů a do Senátu se objevily četné úvahy a komentáře o povaze a smyslu horní komory českého parlamentu. Odtud už je jen malý krok k debatě o charakteru současného českého parlamentarismu. Jaké jsou jeho stěžejní rysy a slabá místa?

Obraťte se na komoru. Ale na kterou?

Hlavní problémy českého parlamentarismu vyplývají z jeho samotného nastavení, tj. z podoby českého politického režimu. Odvíjejí se od ústavního a institucionálního rámce a zakotvení. Zároveň je důležité všímat si faktického fungování, které ztělesňují vztahy mezi legislativní a exekutivní mocí. Za pozornost stojí i vztahy uvnitř těchto mocí, mezi jejich jednotlivými složkami. Zde je třeba zmínit v první řadě konstrukci českého parlamentu, kde se jedná o dvoukomorové uspořádání, konkrétně o tzv. asymetrický bikameralismus. Poslanecká sněmovna a Senát totiž vznikají na základě odlišných způsobů volby respektive použitých volebních systémů. Obě komory mají různě dlouhá volební (funkční) období. Sněmovna je rozpustitelná, Senát nikoli, Sněmovna může veto Senátu přehlasovat absolutní většinou hlasů. O některých klíčových zákonech, jako je státní rozpočet, pak Senát nehlasuje apod. Nejdůležitější je, že Sněmovna vyslovuje vládě důvěru či nedůvěru, zatímco Senát takto přímý vztah k vládě nemá.

Zvedne Senát voliče ze židle?

Výše uvedené mj. znamená, že mezi oběma komorami existuje poměrně logicky určité napětí, které může velmi sílit zejména v obdobích, kdy mají rozdílné politické složení, respektive když je senátní většina odlišná od většiny v Poslanecké sněmovně či od podoby vládní většiny. V těchto situacích pak existuje reálné riziko výrazného prodloužení doby přijímání (schválení) některých zákonů. Značným problémem je i ve veřejnosti výrazně nižší legitimita Senátu a senátorů v tom smyslu, že volební účast ve volbách do naší horní komory je řádově mnohem nižší než ve volbách do Poslanecké sněmovny.

Nepsané právo. Je-li porušeno, všichni křičí

Patrně klíčovým problémem českého parlamentarismu současnosti je, zejména po zavedení přímé volby prezidenta, praktický spor o to, zda je v realitě ještě režimem parlamentním. Objevují se názory, že je již režimem poloprezidentským, jehož mnohé definiční atributy naplňuje. Mám na mysli přímou všelidovou volba prezidenta, nikoli nevýznamné kompetence, sdílení výkonné moci s vládou respektive s premiérem. S tím souvisí i latentní spor uvnitř „dvouhlavé“ exekutivy, mezi vládou (premiérem) a prezidentem, o tom, kdo je silnější komponentou. Jde o problém pro futuro, bez ohledu na osoby a obsazení. Do úvahy je přitom třeba brát nejen psané právo, tj. psané ústavní a další zákonné kompetence jednotlivých politických institucí, ale též tradice, zvyklosti a obyčeje. Nepsané právo je konstituované po třicet let vývoje novodobé české demokracie, tj. po většinu tohoto času v podmínkách nepřímé prezidentské volby. Zároveň je třeba zohlednit příslušné nálezy Ústavního soudu. V širším smyslu jde tedy i o spor dvou pojetí legitimity. Na jedné straně stojí psané „pozitivní“ právo reprezentované literou ústavy a zákonů, na druhé potom širší přirozeněprávní kontext a precedentní pojetí fungování politických institucí a vazba na politické tradice. Můžeme hovořit i o kultuře českého demokratického politického režimu v širším smyslu.

Vstanou noví přeběhlíci

Významným praktickým problémem českého parlamentarismu je i jeho existence v tzv. pozitivní variantě, pozitivním modelu. To je stav, kdy každá nově konstituovaná a jmenovaná vláda musí žádat Poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry, tzn. hledat přesně vymezenou provládní poslaneckou většinu. Uvedené pojetí parlamentarismu současně vytváří problém při procesu potenciálního vyjádření nedůvěry vládě, respektive po demisi vlády. V této situaci se nikdy v novodobé historii po roce 1989 nepodařilo po tomto kroku vygenerovat novou, jinak složenou provládní většinu v Poslanecké sněmovně. Nikdy neproběhlo vystřídání politických vlád mezi volbami, vždy se vše řešilo složením tzv. „úřednické“ vlády a/anebo rozpuštěním Sněmovny a vyvoláním předčasných voleb. Dlouhodobým, nikoli však pozitivním, rysem českého parlamentarismu je i tzv. přeběhlictví. Jde, jak známo o změny politické příslušnosti poslanců, přičemž mandát je výsostně individuální, „nezabavitelný“ i přes „zákopovou“ linii vláda-opozice. V minulosti to i reálně vedlo ke změně poměrů – vygenerovaných volbami – ve Sněmovně. Při dlouhodobě velmi těsných rozdílech počtu mandátů vláda vs. opozice vše generovalo i změnu podoby vládních většin. Naprosto flagrantně se tak stalo například v období druhé Topolánkovy vlády, která vznikla pouze na základě onoho přeběhlictví, což, díky zkreslení volebních výsledků tímto postupem jednotlivců, dlouhodobě vyvolává silnou nedůvěru veřejnosti v český politický systém jako celek.

Je pro kočku?

Co se týká českého Senátu, není vůbec neoprávněná úvaha, že jde spíše o destabilizační prvek českého parlamentarismu. Je tomu tak zejména proto, že nízká (a stále klesající) volební účast ve volbách do naší horní parlamentní komory vyjadřuje nezájem a nedůvěru české veřejnosti v tuto instituci. Pokud je senátní většina odlišného politického „zabarvení“ než poslanecká většina podporující vládu ve Sněmovně, způsobuje Senát svým zamítavým postojem k vládním návrhům zákonů v podstatě jen prodlužování a zdržování legislativního procesu, a to i v případě mnoha zákonů důležitých pro samotný chod státu a regulaci hospodářské politiky a ekonomického života země, kdy reálně hrozí nebezpečí z prodlení. Navíc senátní veto lze v případě, kdy existuje soudržná provládní většina, což znamená, že jde většinou skutečně jen o časovou prodlevu, poměrně jednoduše přehlasovat 101 poslaneckými hlasy ve Sněmovně,

Na změnu Ústavy, občane, zapomeň

Senát má ovšem klíčovou úlohu v procesu přijímání ústavních zákonů a volebních zákonů, kdy jeho zamítavé stanovisko nelze Sněmovnou přehlasovat. Senát tak může blokovat přijímání změn ústavy či volebních zákonů, na kterých panuje široká většinová (někdy i v podobě tzv. ústavní třípětinové většiny) shoda ve Sněmovně a které jsou součástí programů sněmovních politických stran, jež uspěly ve volbách s mnohonásobně vyšší podporou voličů než jednotliví senátoři. Tyto strany tedy de facto díky nastavení našich ústavních mechanismů nemohou plnohodnotně realizovat své volební programy, což je pro občany nepochopitelné a frustrující. Navíc případné neústavní změny v legislativě může zablokovat (nepřipustit) náš fungující Ústavní soud, jak již opakovaně prokázal, na to netřeba Senátu.

Senátor vám nový stadión nezařídí

Po zavedení přímé volby prezidenta do ústavy ztratil navíc Senát jednu ze svých klíčových, a pro fungování ústavního systému do té doby nezbytných, kompetencí. I to je jedním z důvodů poklesu jeho faktické potřebnosti a nezastupitelnosti. Poslední dobou se také, kvůli rétorice jednotlivých uchazečů o senátorství, prezentuje Senát v rozporu se skutečností jako jakési těleso hájící regionální zájmy jednotlivých senátních volebních obvodů. Částí veřejností je tak i vnímán. To ve skutečnosti není možné naplnit a výsledek působí na veřejnost značně zmatečně i z hlediska správného vnímání funkce, role a pravomocí Senátu, respektive i dalších ústavních institucí.

Co s pátým kolem u vozu?

Z celkového pohledu nelze určitě český politický systém označit za nefunkční a překonaný mechanismus. Naopak, coby soustava „brzd a protiváh“ a generátor legislativních a exekutivních výstupů svou životnost opakovaně prokázal. Nepochybně ovšem má své „provozní“ i „konstrukční“ vady. Z jeho obsahové analýzy mj. vyplývá, že do té druhé skupiny vad patří celkem jednoznačně právě existence Senátu. Jeho případné zrušení by český politický systém nepoškodilo. Naopak.