Měl jsem i možnost být několikrát na straně zadávajícího, aktivně se účastnit a vidět celý proces z druhé strany, včetně formulace vlastního zadání, přípravy zadávací dokumentace i konečného vyhodnocení.

Ve většině případů jsem se setkal se zadavateli, kteří měli své investiční záměry připravené do velkých detailů. Nicméně byli i takoví, kteří měli spíše jenom ideový záměr, „co je potřeba udělat“, spoléhali se na to, že se konkrétní investiční záměr v technickém detailu bude specifikovat až v pozdější fázi přípravy projektu. Ti pak soutěžili obvykle rámce financování na dlouhou dobu, kde jednotlivé projekty byly zadávány až podle konkrétní potřeby.

První skupinu projektů tvoří zejména ty, které byly spolufinancovány nějakým způsobem z prostředků UE, EIB či jiných dotačních anebo zvýhodněných zdrojů. Tedy zadavatelé byli povinni připravit tzv. studie proveditelnosti proto, aby byli oprávněni o zvýhodněné financování vůbec požádat. Vysokou míru připravenosti investičních záměrů má pochopitelně soukromý sektor, který u každé větší investice musí velmi pečlivě spočítat její rentabilitu, včetně krizových citlivostních scénářů.

Druhá skupina, tedy tam, kde v rámci zadání nebyla detailní příprava ještě hotová a pracovalo se spíše s odhady, se týkala obvykle projektů, u nichž nebylo hned možné zcela precizně specifikovat technické potřeby opravované nebo nově budované infrastruktury. Typicky se jedná např. o finanční programy na opravy a obnovu dopravní či jiné infrastruktury, kde se plánuje v dlouhodobém období a konkrétní opravy jsou zatím identifikovány i rámcově naceněny, ale jejich jednotlivé vysoutěžení a zasmluvnění je teprve věcí budoucího konečného rozhodnutí.

Kromě výše uvedených zakázek jsem za posledních cca 6 let měl možnost si prohlédnout nějakých pět až deset projektů PPP tzv. koncesního charakteru, a to v různém stupni rozpracovanosti a detailu. Kromě toho jsem byl členem několika týmů, které pracovaly na přípravě nabídky v rámci veřejné soutěže na koncesní projekty.

Kolem těchto projektů se za posledních několik let objevilo v médiích mnoho informací. Většina z nich se věnovala pozadí přípravy projektů, případně průběhu příslušné veřejné zakázky. Nechci, neumím a ani nemohu tyto informace nijak komentovat. Nicméně co mohu s klidným svědomím říci, je to, že projekty, na kterých jsme my pracovali a které byly připraveny na podání nabídky, případně byla nabídka podána, byly ve své formě a obsahu jedny z nejprůhlednějších a nejkomplexnějších nabídek, jaké jsem kdy viděl a podle mého názoru jaké veřejný sektor kdy dostal.

Všechny projekty, kterých jsem se nějakým způsobem účastnil, již v zadání obsahovaly smlouvu (obvykle koncesní) a dlouhodobý závazek uchazeče se touto smlouvou řídit. Tedy uchazeči měli možnost v rámci soutěžního dialogu se ke smlouvě vyjadřovat, ale konečné zadání vždy obsahovalo pro všechny uchazeče identickou klíčovou smlouvu, na kterou se soutěžilo. Toto považuji za jednu ze zásadních předností těchto výběrových řízení. V běžné praxi (a často logicky) se klade rozhodující důraz na cenu dodávky vyjádřenou celkovou nabídkovou cenou. Toto jednostranné vyhodnocení však u dlouhodobých zakázek může být silně zavádějící, neboť samotná cena může být ovlivněna (nahoru i dolů) řadou dalších ustanovení smlouvy. Od formulace vlastního předmětu zakázky, penalizace za nedodržení garantovaných parametrů přes podmínky vlastního dodání, podmínky s udržením nákladů životního cyklu až po formulaci odpovědnosti, podmínek a kompenzací v případě předčasného ukončení smluv atd. Zadavatel by měl mít možnost v rámci soutěžního dialogu zvážit, zda v návaznosti na prvotní nabídky a vlastní dialog neupravit koncesní smlouvu s ohledem na optimalizaci hodnoty za peníze. Pouze v případě jedné smlouvy pro všechny, která je v rámci soutěžního dialogu upravena tak, aby nejenom byla přijatelná pro uchazeče, ale zároveň aby dala zadavateli co možná nejlepší hodnotu za peníze, je pak možné udělat relevantní vyhodnocení všech nabídek přes nabídkovou cenu.

Druhým zásadním rozměrem koncesních PPP projektů, které jsem viděl, byla jejich dlouhodobost a tím i potřeba strukturovat transakce tak, aby byly samofinancovatelné. Tj. aby na začátku byly sice zafinancované kombinací vlastních (uchazečových) a externích (třeba i z 80 % bankovních) prostředků, ale aby jejich splacení bylo již závislé pouze na vlastním fungování projektu a schopnosti zadavatele platit dle koncesní smlouvy. Samofinancovatelnost uchazečovy projektové společnosti (obvykle jednoúčelové, zvlášť za účelem realizace projektu založené a pouze projekt nosící) je podmíněna tím, že i uchazeč najde pro projektovou společnost takové smluvní a dodavatelské zázemí, které na jedné straně kopíruje a naplňuje požadavky koncesní smlouvy, na straně druhé musí být tak silné, aby bylo schopno v dlouhodobém horizontu své závazky plnit a být za ně odpovědné. V neposlední řadě je realizovatelnost a dlouhodobá udržitelnost detailně prověřována i investory. A to jak těmi na straně uchazeče, tak hlavně těmi, kteří projekty majoritně financují, totiž bankami.

Každý z projektů, jichž jsem měl možnost se účastnit, byl po dodavatelské, finanční, strukturální stránce, ale i co do výběru stran tak komplexní jako žádný jiný, který jsem při budování veřejné infrastruktury dříve viděl. Nikde jsem do té doby neviděl tak podrobné dlouhodobé finanční projekce se zakotvením příslušných parametrů ve smluvní dokumentaci. Nikde jsem do té doby neviděl tak detailně propracovaný pohled na náklady životního cyklu, jež jsou v naprosté většině obvyklých veřejných zakázek buď velmi slabě ošetřeny anebo úplně zanedbány, a to v honbě za co nejnižší nabídkovou cenou, která se však po řadě let stává prokletím kvůli potřebě podstatně vyšších nákladů na údržbu a provoz. Toto je však v koncesních projektech zcela přirozeně velmi tvrdě zafixováno a v rámci odpovědností a plateb tzv. služného také postihováno.

Díky motivacím výše uvedeným je nabídková cena u koncesních projektů tvořena nejenom vlastní investicí do podkladových aktiv projektu (často po výstavbě budov hned převedených do majetku státu, s odloženou platbou často na několik desetiletí), ale i dlouhodobými náklady životního cyklu, a navíc službou, kterou uchazeč (koncesionář) musí v době platnosti koncesní smlouvy pro zadavatele zajišťovat. Tím je pro zadavatele zajištěna skutečně reálná a očekávatelná cena zakázky, v porovnání s většinou klasických otevřených výběrových řízení soutěžených výhradně na cenu dodávky. Proto ani nelze jen tak porovnávat cenu výstavby podkladových aktiv mezi koncesním projektem a klasickým výběrovým řízením, neboť se srovnávají dvě nesrovnatelná čísla. Toto srovnání se nicméně dělá, a dělat se musí. Používá se k tomu zvláštní metodika, která je založená na tzv. komparátoru veřejného sektoru, kdy se provede z pohledu alokace rizik (a ceny těchto rizik) korekce koncesního projektu tak, aby byl srovnatelný s klasickým výběrovým řízením na dodávku a další realizaci čistě v odpovědnosti veřejného sektoru. Tím se oba přístupy srovnají a je možné provést kvalifikovaný odhad toho, co je pro veřejný sektor výhodnější.

Vysoká míra připravenosti, složitost a komplexnost vlastního výběrového řízení mohou být (a paradoxně se v praxi i staly) hlavní slabostí těchto projektů. Jde o to, že za dobu přípravy a vysoutěžení takovýchto projektů v časovém horizontu několika let dojde ke změně hospodářské situace a priorit zadavatele, takže ten přestane mít o realizaci projektu zájem. Díky „svázanosti“ podmínek zadávání veřejných zakázek má zadavatel velmi úzký prostor regulérně zadání upravit. Po třech letech přípravy je pro zadavatele nemožné říci uchazečům: „Tak moment, dnes je řada věcí jinak, jsme nuceni reflektovat změny, a tudíž potřebujeme projekt změnit.“ U velkých projektů to sice může přinést některé vícenáklady v přípravě (včetně možné kompenzace pro kvalifikované uchazeče), ale v konečném důsledku může jít o velké úspory a vůbec o logiku a důvod implementace vlastního projektu. Toto tedy není možné za stávajících podmínek realizovat. Navíc řada nadlimitních projektů prošla schvalováním na nadřízených složkách státní správy (včetně vlády, v některých případech), a tento rozjetý vlak je zezdola obtížné směrovat na jinou kolej, zejména v prostředí ČR, kde jsme měli za posledních šest let minimálně čtyři vlády a tím i čtyřikrát přerušenou kontinuitu rozhodování.

Myslím, že je velká škoda, že tzv. PPP projekty jsou dnes vnímány spíše negativně. Příčin je jistě řada – od nevhodně volených pilotních projektů přes změny ekonomické, politické a tím i manažerské ve vztahu k projektům po fakt, že šlo o první projekty, a jiné. Nestabilita určitě nepřispěla k rychlému postupu vpřed a případně i k tomu, aby se někdo nepokusil projekty využít i pro svůj prospěch.

Nicméně si stále myslím, že vlastní logika a vnitřní přirozená motivace stran těchto projektů dává unikátní prostor k tomu, aby se tam, kde existuje dlouhodobě specifikovatelná potřebná veřejná služba, tento přístup minimálně zvážil a kvalifikovaně porovnal s klasickou veřejnou zakázkou. Zadavatel tím jistě nic neztratí, naopak ho to přiměje k tomu, aby si specifikoval v daleko větším detailu všechna přítomná rizika a tato si alespoň rámcově nacenil. Když se pak ukáže, že by koncesní přístup byl výhodnější a přinesl hodnotu za peníze, pak to znamená nižší výdaje z peněz nás daňových poplatníků a zároveň to, že se může další část veřejné správy orientovat spíše na dodržování parametrů a kvality poskytování veřejných služeb obyvatelstvu než na manažování cihel, betonu, nábytku, různých zařízení apod. To pak dál vede přirozeně k snižování prostoru pro korupci.

Jan Troják, ředitel útvaru Projektové financování ČSOB