Včasné splnění závazku je ohroženo následky neočekávané diskuse, rozpoutané na semináři, uspořádaném v Poslanecké sněmovně dne 3. prosince 2014, shodou okolností v době mediální kampaně proti ministerskému návrhu zákona. Na semináři se na něj snesla sprška výhrad zejména z úst nejvyššího státního zástupce Pavla Zemana. Ohlasem na dění na semináři bylo ustavení koaliční komise, která má návrh prověřit a případně usměrnit jeho dopracování.

Po prvních následných úpravách se Pavel Zeman vyslovil neformálním vyjádřením, v němž ve 44 bodech předlohu znova odmítl a upozornil, že další připomínky předloží v rámci řádného připomínkového řízení. Z jeho vystoupení nepřímo vyplývá, že ministerský návrh zákona prošel pouze kosmetickou úpravou při zachování větší části původních určujících prvků.  Ministerstvo se k Zemanově textu nevyjádřilo, zato se jej zmocnila některá média, která částečně i některé Zemanovy výhrady konkretizovala. Jeho vystupování proti ministerskému návrhu z poslední doby je kontinuální, má vnitřní logiku a nabírá na intenzitě. Má ovšem závažnou vadu krásy: volbou prostředků, zejména intenzivní spoluprací s některými médii, Pavel Zeman překračuje meze  jednání vysokého úředníka státní správy, podřízeného vládě, popř. ministryni spravedlnosti. Chová se jako lobbista či spíše jako politik, bojující za skupinový zájem. Dochází tak k politizací jednání o nové podobě zákona o státním zastupitelství, která ale přichází z opačné strany, než z té, na které bychom ji očekávali. Situace, v které ministryně nese jako ústavní činitelka odpovědnost za předložení návrhu zákona a zevnitř jejího resortu se vehementně ozývá opozice podřízených úředníků proti němu, mi připadá zvláštní. Bylo by samozřejmě špatné, kdyby vedení státního zastupitelství bylo z příprav nového zákona vyloučeno a nehodnotím důvodnost vznášených námitek z jeho strany, pouze namítám nepatřičnost formy jejich uplatnění: žádoucí je věcná výměna názorů mezi vedením ministerstva a státního zastupitelství, jednostranné mediální ostřelování paní ministryně je nepřístojnost. Oceňuji, že disciplinovaná Helena Válková na ně neodpovídá stejným způsobem.

Problém má „prehistorické“ kořeny. Současný zákon o státním zastupitelství vznikl v době, kdy se legislativci ještě ve vzpomínkách třásli strachy před komunistickými prokurátory (z nichž mnozí dosud  drží vedoucí posty v soustavě) a vymysleli proto bezzubou strukturu řízení, která omezuje moc nejen nejvyššího státního zástupce, ale také všech nižších vedoucích státních zástupců, a otvírá prostor pro anarchii v konečných výkonných článcích. Vrchní státní zastupitelství nevznikla z potřeby vytvoření podmínek pro účinné řízení soustavy, ale jako projev bezradnosti při řešení osudů rušených federálních orgánů. Je s podivem a o odborné a mravní vyspělosti velké části státních zástupců svědčí to, že při takto nastavených pravidlech a dané organizační struktuře nefunguje soustava státního zastupitelství ještě hůř než by mohla. Veřejnost, média, ale i vrcholné orgány státní moci vidí v nejvyšším státním zástupci činitele, odpovědného za chování celé soustavy, každého jejího jednotlivého článku. Ve skutečnosti moc nejvyššího státního zástupce je značně omezená na liniovou podřízenost několik desítek státních zástupců NSZ  a na dva vrchní státní zástupce. Vůči všem ostatním nejvyšší žalobce v podstatě působí jen nástroji nepřímého řízení, z nichž ke škodě veřejnosti kárnou pravomoc pokud možno neužívá. Za daného nastavení pravidel od něj nelze očekávat zázraky.

O nutnosti rekodifikace zákona mluvila již v r.2006 tehdejší nejvyšší státní zástupkyně Renata Vesecká. O nezbytnosti zabezpečení nejvyššího státního zástupce proti bezdůvodnému odvolání vládou začaly zvláště hlasitě mluvit Marie Benešová i Renata Vesecká ve chvíli, kdy cítily, že se ministr připravuje hodit jim smyčku na krk.

Pavel Zeman nastoupil do úřadu s aureolou netrpělivě očekávaného „spasitele“. Očekávalo se od něj, že nastolí pořádek ve státním zastupitelství, rozháraném v důsledku „války žalobců“, související se zásahem NSZ do „kauzy Čunek“. Snažil se dostát očekávání, seč mu síly stačily, leč nemaje přiměřenou pravomoc, mnoho nedosáhl. Ke všemu se ve svém úřadě obklopil bývalými prokurátory protiprávního režimu a ve vztahu ke stížnostem na různé výstřelky státních zástupců sklouzl do postavení „obhájce hradu“: buď řešení poklesků od sebe odsouvá na nižší stupně, nebo je přímo obhajuje. Nastolení souladu mezi jeho úkoly, odpovědností a pravomocí cestou přijetí nového zákona je pro něj existenční nutností.

Politická garnitura, která jej přivedla do čela státního zastupitelství, mu uvolnila prostor, aby s blízkými spolupracovníky vytvořili návrh zákona, jenž by odpovídal jejich představám. Jejich výtvor, na jehož dopracování se podíleli legislativci ministerstva, prošel za působení ministra Pavla Blažka (ODS) úspěšně legislativním procesem až do doručení do Poslanecké sněmovny, odkud jej stáhla exprokurátorka a bývalá nejvyšší státní zástupkyně Marie Benešová, ministryně spravedlnosti v Rusnokově přechodné vládě (co bylo dobré za jejího neblahého působení, musí přece být dobré na věky věků). V této podobě návrh zákona počítal s výrazným posílením postavení nejvyššího státního zástupce cestou zrušení vrchních státních zastupitelství. Do nejvyššího státního zastupitelství měl být začleněn poměrně malý protikorupční úřad, řízený náměstkem NSZ. Představa, že se dostanou pod knutu nejvyššího státního zástupce, byla ale pro mnohé státní zástupce přímo děsivá.

Po záškodnickém zásahu Marie Benešové  předloha nezmizela z povrchu zemského a její tvůrci pokračovali na jejím dopracování. Po nástupu Heleny Válkové se několik měsíců zdálo, že vývoj půjde cestou jejího zdokonalení a nového odeslání do legislativního procesu. Odmítavé vyjadřování Heleny Válkové k rušení vrchních státních zastupitelství znělo nesměle a nezdálo se, že se její názor prosadí.

Pak ale paní ministryně náhle otočila kormidlem a bez spoluúčasti vedení státního zastupitelství se na ministerstvu zrodila úplně odlišná předloha zákona, která počítá se zachováním dvou současných vrchních státních zastupitelství ve „vykastrované“ podobě (zbavených odborů pro potírání zvlášť závažné hospodářské kriminality) a vedle nich třetího, jež mělo být druhostupňovým orgánem nad tzv. protikorupčním speciálem. Místo malého protikorupčního úřadu v útrobách NSZ má vzniknout velké speciální státní zastupitelství, podřízené speciálnímu vrchnímu státnímu zastupitelství. Zůstane sice zachováno nejvyšší státní zastupitelství, ale pravomoci nejvyššího státního zástupce mají být ještě menší než dosud.

Někteří novináři se domnívají, že se Helena Válková zhlédla v rakouském modelu uspořádání státního zastupitelství. To je ale nedorozumění. Rakousko je spolková země. Nemá nejvyšší státní zastupitelství, ale každá spolková země má své vrchní státní zastupitelství, jehož vedoucí je přímým podřízeným spolkového ministra spravedlnosti. „Speciál“ má celostátní působnost, ale je podřazen vrchnímu zemskému státnímu zastupitelství ve Vídni. Zákon Heleny Válkové podřízenost vrchních státních zástupců ministrovi spravedlnosti nezavádí. Podle mého laického hodnocení zachovává všechny nectnosti současného modelu, které umocňuje zřízením nepotřebného speciálního vrchního státního zastupitelství a oslabením postavení nejvyššího státního zástupce.

Nevidím do hlav ministryně spravedlnosti ani Pavla Zemana, takže o jejich motivaci k vytvoření právě takových struktur, jaké obhajují, mohu pouze spekulovat. Srozumitelnější se mi zdá Pavel Zeman, jenž by se uplatněním třístupňové soustavy státního zastupitelství dostal do postavení, v němž by byly jeho pravomoc a odpovědnost vyváženy lépe než dosud.

Z porůznu roztroušených výroků paní ministryně soudím, že jedním z motivů pro odpor k třístupňové soustavě by mohla být starost o vrchní soudy, kterým by hrozil zánik.

V debatách z poslední doby ale více než spor o optimální strukturu soustavy státního zastupitelství vystupuje do popředí lítý boj o rozdělení pravomoci mezi ministra spravedlnosti (odmysleme si osoby) a nejvyššího státního zástupce. Je to zvláštní úkaz, neboť prakticky v celé Evropě je státní zastupitelství či prokuratura součástí moci výkonné a většinou je formálně podřízeno ministrovi spravedlnosti. Nikoho to neudivuje, nikde kvůli tomuto uspořádání nedošlo k zhroucení demokratického státního zřízení ani k významnému zneužití moci k politickým účelům. Dělbu pravomocí ovšem vymezuje zákon tak, aby mezi nimi existoval rovnovážný stav. Občas se novelizací poměry upravují. Tak ve Francii, která je kolébkou prokuratury, do července r.2013 měl ministr spravedlnosti pravomoc dávat generálnímu prokurátorovi pokyny i k závažným „živým“ kauzám. Od červencové novelizace r.2013 se jeho prostor zúžil na právo udělovat obecné pokyny.

Přístup paní ministryně k dělbě pravomocí mezi ministrem a nejvyšším státním zástupcem je zřetelně poplatný tradičnímu pojetí státního zastupitelství (prokuratury) jako součásti moci výkonné, podřízené vládě, popř. ministrovi spravedlnosti, určené k provádění  trestní politiky státu. Její  zájem o rozšíření pravomoci proti současnému stavu může vyplývat z pocitu bezmoci, s kterým přihlíží k různým nepřístojnostem státních zástupců, jimž nemůže nijak čelit. Pochybuji, že by trpěla iluzí o bezchybném fungování státního zastupitelství, neboť se k ní jako k poslankyni a ministryni dostávají  nejrůznějšími cestami informace o pravém stavu věcí.

Postoj nejvyššího státního zástupce je zásadně odlišný. Na semináři vyslovil myšlenku, že tvůrcem trestní politiky státu je Parlament, který ji určuje vydáváním zákonů. Státní zastupitelství by mělo být přímým vykonavatelem vůle Parlamentu. Do takového pojetí ovšem úloha vlády obecně a ministerstva spravedlnosti zvlášť vůbec nezapadá a vyčleňuje státní zastupitelství z moci výkonné do volného prostoru, mimo rámec, daný ústavou. Přijetím Zemanova pojetí bychom se pustili specifickou „českou“ cestou. Je otázka, zda její nastoupení je skutečně nezbytné a jaké zlepšení pro obyvatelstvo by přinesla.

Nejbližší týdny přinesou rozhodnutí mezi oběma pojetími zákona o státním zastupitelství. Netroufám si odhadnout, zda se ministerská verze nakonec prosadí. Státnězástupcovská jí patrně nebude konkurencí, neboť nebyla znova předložena poslancům k projednání.