Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost ve věci klimatické žaloby

Jde už o druhé rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci.

Městský soud nejprve prvním rozsudkem v červnu 2022 žalobě částečně vyhověl. Odmítl žalobu vůči vládě, ovšem vůči čtyřem žalovaným ministerstvům konstatoval, že nestanovení konkrétních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990 (tzv. mitigační opatření) představuje nezákonný zásah. Zakázal proto žalovaným ministerstvům v tomto porušování práv žalobců pokračovat. Městský soud vyšel z toho, že Evropská unie přijala v roce 2020 v rámci tzv. Pařížské dohody kolektivní závazek snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % ve srovnání s úrovní v roce 1990, a ten nebyl v době jeho tehdejšího rozhodování (tedy v červnu 2022) promítnut do povinností jednotlivých členských států. Kasační stížnost proti tomuto prvnímu rozsudku podala jak všechna žalovaná ministerstva, tak někteří ze žalobců. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti žalovaných ministerstev v únoru 2023 vyhověl a vyhovující výroky rozsudku Městského soudu v Praze zrušil. (Viz rozsudek NSS č. j. 9 As 116/2022–166.) Postupoval tak, protože v mezinárodním, unijním ani vnitrostátním právu nenalezl oporu pro závěr městského soudu, že české orgány veřejné moci měly již v té době jasně stanovenou povinnost činit uvedená opatření. Konstatoval, že přístup prosazovaný v rozsudku Městského soudu v Praze by vedl k tomu, že by se kolektivní závazek Evropské unie a jejích členů změnil v individuální závazky členských států a Evropské unie stanovené v jednotné výši 55 %. Tím by byla popřena jeho kolektivní povaha. Smyslem kolektivního závazku přitom je, že se členské státy EU mohou na unijní úrovni dohodnout, jak jej společnými silami naplní.

V dalším řízení před Městským soudem v Praze žalobci na základě odborných posudků žádali, aby soud konstatoval nezákonnost zásahu spočívajícího v tom, že žalovaná ministerstva nečiní kroky vedoucí k tomu, aby do roku 2030 došlo ke snížení emisí skleníkových plynů produkovaných ČR o 81 %, 84 % nebo 89,76 % (v závislosti na výsledcích různých posudků) ve srovnání s úrovní v roce 1990 nebo o úroveň, která by vyplynula z posudku zadaného samotným soudem. Městský soud, vázán závěry předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu, tentokrát zásahovou žalobu zamítl. (Rozsudek ze dne 25. 10. 2023, č. j. 14 A 101/2021 – 445.) Zamítavý rozsudek napadlo pět z výše uvedených žalobců kasační stížností. Nejvyšší správní soud nejprve řízení o kasační stížnosti přerušil až do vydání rozsudku Evropského soudu pro lidská práva, protože považoval názor tohoto soudu za důležitý. Poté dal účastníkům řízení o klimatické žalobě příležitost se k němu vyjádřit.

Nejvyšší správní soud se v rozhodování cítí vázán posunem právních závěrů velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva, které jsou obsaženy zejména v rozsudku Verein KlimaSeniorinnen Schweiz a další proti Švýcarsku ze dne 9. 4. 2024, stížnost č. 53600/20. Nejvyšší správní soud zohlednil nově formulované požadavky Evropského soudu pro lidská práva a provedl test dostatečnosti mitigačních postupů (opatření, směřujících ke snižování emisí skleníkových plynů) k naplnění práva na soukromý život. Současně však shledal, že se projednávaná klimatická žaloba od rozhodnutí Verein KlimaSeniorinnen Schweiz a další proti Švýcarsku odlišuje tím, že Švýcarsko není členským státem EU. Při posuzování právního rámce ČR je proto nutné zohlednit nejen vnitrostátní, ale i unijní právní předpisy a mechanismy kontroly. Ty se oproti únoru 2023, kdy NSS rozhodoval poprvé, výrazně zpřesnily. Kolektivní závazek EU snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 o 55 % ve srovnání s úrovní v roce 1990 byl v mezičase promítnut jak do sekundárního práva EU (tzv. balíček Fit for 55), tak do povinností jednotlivých členských států včetně ČR. Ani se zohledněním závěrů nové judikatury ESLP NSS nenašel v právním řádu (vnitrostátním, unijním ani mezinárodním) povinnost ČR snížit emise skleníkových plynů o více než 80 %, jak požadovali žalobci. Shodl se proto s městským soudem, že nebylo namístě vyhovět jejich zásahové žalobě tvrdící takto vymezenou nezákonnost a kasační stížnost zamítl.

V bodě 111 rozsudku k tomu vysvětlil: „Ani rozsudek Verein KlimaSeniorinnen Schweiz a v něm vyjádřené povinnosti plynoucí z čl. 8 EÚLP a jdoucí nad rámec povinností vyplývajících z práva EU však nijak nepotvrzují správnost modelu prosazovaného stěžovateli, tedy že ‚spravedlivý podíl‘ ČR na globálním snižování emisí skleníkových plynů je třeba určit individualizovaným rozpočítáním zbývajícího globálního uhlíkového rozpočtu mezi všechny jednotlivé státy světa (podle různých metod prosazovaných stěžovateli). Takový přístup, vnímající ČR jen jako jeden stát světa a nijak nezohledňující kolektivní povahu EU NDC, by zcela popíral rozhodnutí EU bojovat proti změně klimatu společně ve smyslu čl. 4 odst. 16 až 18 Pařížské dohody.“

Nejvyšší správní soud se nicméně ztotožnil se žalobci v tom, „že povinnosti orgánů veřejné moci ČR plynoucí v oblasti boje proti změně klimatu z čl. 8 EÚLP nekončí splněním požadavků plynoucích z Pařížské dohody, tak jak jsou akceptovány ze strany EU a jejích členských států v EU NDC 2020. (…) V souladu s rozsudkem Verein KlimaSeniorinnen Schweiz mají orgány veřejné moci ČR na základě čl. 8 EÚLP nad rámec povinností plynoucích z Pařížské dohody a práva EU dva druhy obecných povinností. Za prvé povinnost reagovat na vnitrostátní specifika v oblasti adaptace na změny klimatu (…) i v oblasti mitigace změny klimatu (například z důvodů specifických vnitrostátních prohřešků a deficitů, jakým je v případě ČR trvající výroba elektrické energie z uhlí, k jejímuž ukončení nejpozději do roku 2033 se vláda zavazuje podle vyjádření MŽP…) Zadruhé pak povinnost vyvinout i nad rámec závazků plynoucích z práva EU maximální úsilí ke snížení emisí skleníkových plynů v závislosti na objektivních vnitrostátních možnostech.“ (body 108 a 109 rozsudku NSS)

V posuzování NSS vzal na vědomí i letos projednávané programové vládní dokumenty, které mají tyto povinnosti v oblasti boje proti změně klimatu naplnit, zejména návrh aktualizace Politiky ochrany klimatu v ČR. Soudci konstatovali, že „předložení těchto programových dokumentů sice vyvrací podezření, že by žalovaní ‚nic nedělali‘. Na druhé straně však nelze přehlédnout ani skutečnost, že jde o dokumenty, které jsou stále pouze projednávané, a nikoli přijaté. Stěžovatelé navíc upozorňují, že během tohoto stále se protahujícího projednávání na vládní úrovni žalovaní slevují z některých původních ambicióznějších cílů, na které MŽP poukazovalo ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ještě v únoru 2024.“ (bod 138 rozsudku)

NSS tedy uzavřel, že „na jedné straně nezpochybňuje samotný zamítavý výrok rozsudku městského soudu ve vztahu k ambiciózním alternativním petitům v žalobě proti nezákonnému zásahu, na straně druhé se sami žalovaní dostávají uvedenými prodlevami a případným snižováním ambicí v boji proti změně klimatu na samou hranu zákonnosti.“