Výzva Průhledná doprava adresovaná ministru dopravy, kterou dnes zveřejňují nevládní organizace Dopravní federace a Oživení, ukazuje na vybrané problémy přípravy a realizace dopravních staveb v ČR (1). Je jedním z výsledků projektu (2), ve kterém organizace identifikovaly řadu systémových nedostatků v plánování, zadávání a realizaci dopravních staveb, a zároveň navrhly možnosti jejich řešení. Ministerstvo dopravy a jemu podřízené organizace by podle těchto zjištění měly především: I. předcházet střetům zájmů jednotlivých aktérů staveb, II. zkvalitnit proces přípravy veřejných zakázek, III. zlepšit standardy smluv s dodavateli staveb, IV. zlepšit proces vykupování pozemků od jednotlivých vlastníků a V. zlepšit archivaci dat a přístup k nim.

Body výzvy jsou součástí širšího přehledu problémů dopravních staveb a návrhů řešení - tzv. Desatera problémů a opatření potřebných k zavedení dobré správy v investicích Ministerstva dopravy (3). To popisuje i dalších 5 problematických oblastí, jimž je potřeba věnovat pozornost. Na samém počátku je třeba zlepšit hodnocení a výběr dopravních staveb, které se budou stavět a jsou zahrnuty v dopravní strategii tzv. SESTRA. Každý projekt je od počátku potřeba posuzovat jako celek, který může mít různé varianty trasy. Je potřeba zlepšit odbornost a kapacity státního investora ŘSD a zlepšit projektové řízení. Pro každou stavbu je také nezbytné připravit v určité fázi základní podklady - například geotechnické průzkumy či stavební povolení pro všechny součásti stavby. Pokud tyto chybí, odrazí se to v dalších fázích: prodlužuje se doba realizace, zvyšují se náklady.

Doporučení se opírají o zjištění aktuálních případových studií veřejných zakázek na úseky dálnic D1 a D3 (4) zpracovaných Dopravní federací a Oživením. Dalším zdrojem byly konzultace s experty a předchozí analýzy a aktivity Dopravní federace NNO (5). Všechny dokumenty jsou zveřejněny na stránkách ZDE.

Výzva Průhledná doprava věnuje největší prostor kvalitě zadávání a realizaci veřejných zakázek. Problémem je nekvalitní zpracování zadávacích dokumentací pro veřejnou zakázku. Kvůli nejasné dokumentaci podávají uchazeči stovky doplňujících dotazů, což vede k prodloužení zadávacího řízení až na dvojnásobek původně plánované délky. Dokládá to například analýza modernizace úseku D1-21 (468 dotazů) či stavby D1 - 0137 (350 dotazů) (6). „Průhledná doprava“ proto vybízí ministra dopravy, aby se zasadil o takové podmínky, které umožní zvýšit kompetentnost personálu Ředitelství silnic a dálnic, které je za podobu zadávací dokumentace zodpovědné.

Na nedokonalé zadávací dokumentaci se velkou měrou podílí kvalita projektové dokumentace pro veřejnou soutěž na zhotovitele stavby. Ta je obvykle zpracovaná v malé míře podrobnosti. Projektant zároveň nenese za případné nedostatky fakticky odpovědnost. Projekt by přitom měl být v této fázi co nejpodrobnější, aby byl minimální prostor pro změny a nejasnosti při jeho realizaci.

Studie, z nichž výzva vychází, dokládají také používání diskriminujících kvalifikačních předpokladů, kterým může vyhovět jen úzký okruh uchazečů (studie na úseky dálnic D3 a D1). Dále se používají nevhodná hodnotící kritéria pro posouzení došlých nabídek (potvrdily všechny tři studie). Pro ilustraci: mezi kritérii je nabídnutá délka záruky za stavbu (zpravidla v rozsahu minimálně 5 a maximálně 10 let). Stát by však měl požadovat záruku standardně mnohem delší než je minimum 5 let pro většinu staveb: Most by měl vydržet až 100 let a beton na dálnici alespoň 30 let, jak se lze dočíst i v předpisech a dokumentech Ministerstva dopravy. U zakázek na služby, jakými jsou projekční práce či technický dozor investora (TDI) zase nemůže být jediným kritériem pro rozhodování nabídková cena, neboť se tím snižuje možnost získat za nabídnutou cenu odpovídající kvalitu.

Výzva dále upozorňuje na střety zájmů projektanta, zhotovitele a technického dozoru stavby, kdy jedna firma působí v rámci jedné stavby ve více rolích (např. studie D1-0137 - společnost HBH Projekt, D3 – společnost Pragoprojekt). Důsledkem je omezená či žádná skutečná kontrola, nízká kvalita staveb, velké množství víceprací, zvýšení ceny stavby. Pravidla zamezující střetům zájmů proto musí být bez výjimky zahrnuta již v zadávací dokumentaci veřejné zakázky, resp. ve smluvních podmínkách pro zhotovitele, projektanty, technický dozor investora a další dodavatele staveb.

Samostatnou kapitolou problémů jsou smluvní podmínky pro zhotovitele staveb. Výzva upozorňuje především na potřebu využívat jako významný způsob zajištění odpovědnosti zhotovitele za vady stavby tzv. zádržné (proplacení části nákladů až poté, co se prokáže kvalita stavby) či na nutnost prodloužit minimální 5letou záruční dobu u staveb jako jsou mosty či betonové dálnice. Řešením je úprava smluvních podmínek a zároveň technických přepisů Ministerstva dopravy. Nové smluvní podmínky pro pozemní stavby platné od února 2016 tato pravidla ovšem neupravují, případně je dokonce vypouštějí. (7)

Opakující se komplikací jsou problémy při výkupech pozemků. Shrnuto: v důsledku časté změny pravidel dochází k vykupování pozemků od různých vlastníků za různé nejednotné ceny. Stát často s vlastníky nejedná, nebo jedná velmi pomalu a nesystematicky. Řadu pozemků pod stávajícími dopravními stavbami dokonce stát dosud nevykoupil. Důvodem je v řadě případů malá kapacita a nekompetentnost úředníků, často i nespolupráce jednotlivých úřadů mezi sebou. Je proto potřeba posuzovat smysluplnost výkupu v každém jednotlivém případě a mnohem více využívat směnu pozemků, ke které dává prostor i současná novela zákona o urychlení výstavby. Možností je, aby výkupy zajišťoval pro státní investory jeden státní úřad.

Při zkoumání dopravních staveb dále vyšel najevo problém v dnešní době nepochopitelný - ŘSD nemělo zcela hotový funkční systém pro shromažďování elektronických dat k jednotlivým projektům, tedy systém pro řízení projektů a archivaci dat. Systémy se teprve vytvářejí a v praxi se teprve začínají používat. Starší podklady a dokumenty tak v elektronické podobě nejsou často vůbec archivovány. Je potřeba přitom archivovat k projektu data od počátku přípravy až pod konec jeho životnosti.

Řada zjištění a problémů uvedených v Desateru problémů koresponduje i se zjištěními NKÚ. (8).

Alena Vondroušová z Dopravní federace uvádí: „Výzva Průhledná doprava vyzývá Ministerstvo dopravy, aby začalo postupně odbourávat letité problémy dopravního stavitelství v ČR, a nabízí realistická opatření k nápravě. Té je ve vybraných problematických oblastech reálné dosáhnout již v horizontu jednoho či dvou let. Očekáváme proto, že se k nim Ministerstvo postaví čelem a daňoví poplatníci se při přípravě a výstavbě dopravních staveb konečně dočkají pozitivního posunu.“

Marek Zelenka z Oživení uvádí: „Problémy s dopravními stavbami začínají u služebního zákona a končí u neschopnosti rozumného využití dotací z fondů EU. ŘSD v důsledku neřešené problematiky odměňování ve státní správě nedokáže zaplatit kvalitní personál a musí veškeré komplikovanější aktivity poptávat u soukromých firem. Zároveň je zde snaha čerpat evropské zdroje alespoň tam, kde je to vzhledem ke komplikované situaci s plněním podmínek EK formálně možné, bez ohledu na míru připravenosti či efektivnost. Bez přijetí opatření, která doporučujeme, bude výstavba dopravní infrastruktury nadále finančně neefektivní, nekvalitní a zbytečně pomalá.“

Přehled materiálů:

1. Výzva Průhledná doprava ministrovi dopravy (ZDE)

2. Desatero problémů a opatření potřebných k zavedení dobré správy v investicích Ministerstva dopravy (ZDE)

3. Infolist s přehledem problémů Výzvy a Desatera a hlavními zjištěními případových studií dopravních staveb

4. Případová studie veřejné zakázky na modernizaci dálnice D1 v úseku 21 (Lhotka – Velká Bíteš) (ZDE)

5. Případová studie veřejné zakázky na stavbu dálnice D1 – 0137 (Přerov – Lipník nad Bečvou) (ZDE)

6. Případová studie veřejné zakázky na stavbu dálnice D3 v úseku Tábor – Veselí nad Lužnicí (ZDE)

Poznámky:

1. Výzva Průhledná doprava (ZDE)

2. V rámci stejnojmenného projektu „Průhledná doprava“ se Dopravní federace NNO v partnerství s organizací Naši politici a ve spolupráci s organizacemi Oživení a Frank Bold zaměřuje na sledování kvality a efektivity projektového řízení v oblasti přípravy a realizace investic do dopravní infrastruktury. Druhou sledovanou oblastí je vlastnická politika Ministerstva dopravy ve státem vlastněných podnicích v resortu dopravy a proces nominací do kontrolních orgánů těchto podniků a podřízených organizací. Iniciativa je podpořena grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska v rámci EHP fondů. Více ZDE.

3. Desatero problémů a opatření potřebných k zavedení dobré správy v investicích Ministerstva dopravy (ZDE)

4. Svá doporučení opírají autoři výzvy o zjištění tří případových studií veřejných zakázek na dálniční stavby: 1. Modernizace dálnice D1 v úseku 21 – Lhotka – Velká Bíteš; 2. Stavba dálnice D3 v úseku Tábor – Veselí nad Lužnicí a 3. v minulém roce zveřejněné studie stavby dálnice D1 – 0137 – Přerov – Lipník nad Bečvou. Všechny případové studie jsou k dispozici na stránkách ZDE

5. Odborné konzultace poskytla například Ing. Miloslava Pošvářová, Ph.D. či experti z nadačního fondu Stínové ŘSD. Mezi dříve zpracovanými materiály DF jmenujme především analýzu Kde se ztrácejí miliardy z roku 2010, která rozebírá klíčové problémy v oblasti plánování a financování dopravní infrastruktury v ČR ZDE.

6. Případová studie veřejné zakázky na modernizaci dálnice D1 v úseku 21 (Lhotka – Velká Bíteš) ZDE. Případová studie veřejné zakázky na stavbu dálnice D1 – 0137 (Přerov – Lipník nad Bečvou) ZDE.

7. Nové zvláštní smluvní podmínky pro výstavbu pozemních staveb projektovaných objednatelem (= nejčastější způsob realizace dopravních staveb v ČR), účinné od února 2016 a dostupné na webu ZDE, upravují mezinárodní smluvní vzory - červenou knihu FIDIC pro české prostředí. Smluvní vzory FIDIC, v zahraničí běžně využívané a prověřené, vytváří Mezinárodní federace konzultačních inženýrů - FIDIC (ZDE). Vedle Červené knihy FIDIC (Red Book) pro stavby projektované objednatelem, je využívána tzv. Bílá kniha FIDIC - vzorová smlouva mezi klientem a konzultantem na poskytnutí služeb (typicky služby projektanta či TDI), a tzv. Žlutá kniha FIDIC - pro stavby projektované zhotovitelem a pro dodávku technologických zařízení a projektování a výstavbu technologického díla.

8. Na problémy upozornily např. tyto kontroly NKÚ: 06/36, 07/04, 08/26, 08/27, 09/16, 09/27, 10/15, 11/16, 12/18 a 13/27. NKÚ opakovaně upozorňuje např. na problémy v koncepční činnosti resortu dopravy, neposuzování projektů dopravních staveb jako celku, nedostatečnou přípravu staveb vč. provádění průzkumů, problémy při majetkoprávním vypořádání ve vztahu k nákladům a termínům přípravy a realizace staveb, zahajování zadávacího řízení na dodavatele stavby bez stavebního povolení, problémy při zadávání veřejných zakázek.