Evropská komise 1. března vydala Bílou knihu o budoucnosti Evropy s podtitulem Úvahy a scénáře pro EU27 v roce 2025. Má být příspěvkem do diskuse o budoucnosti evropské integrace na pozadí 60. výročí podpisu Římských smluv, Brexitu i současné mnohovrstevné krize EU.

Toto pozadí Komise v úvodu textu popisuje na svoje standardy poměrně otevřeně, když po optimistickém vylíčení 60 let historie integračního projektu například uvádí, že „mnozí Evropané si myslí, že Unie je buď příliš vzdálená, nebo že přehnaně zasahuje do jejich každodenních životů. Jiní zpochybňují její přidanou hodnotu a ptají se, jak EU zlepšuje jejich životní úroveň... Diskuse o budoucnosti EU byla příliš často redukována na binární výběr ‚více či méně Evropy‘. Takový přístup je zavádějící a příliš zjednodušující.“

V Bílé knize je nastíněno pět scénářů dalšího vývoje, které by měly pomoci orientovat debatu o vývoji EU v následujících letech. Tyto scénáře jsou podněty k zamyšlení, nikoliv detailní plány či konkrétní politické projekty. Proto se zde zatím nerozebírají právní nebo institucionální procesy. Scénaře také prý také nejsou vyčerpávající a vzájemně se nevylučují.

Přeložíme-li poněkud nepřehlednou směs popisných a hodnotících pasáží, předpovědí, „ilustrativních příkladů“ a textů v tabulkách do srozumitelnějšího jazyka, jednotlivé scénáře jsou v dokumentu vymezeny přibližně takto:

Scénář 1: Pokračování v dosavadní praxi

Tato varianta představuje plynulé pokračování integrace ve stávajícím kurzu. Vývoj Unie v dalších letech by měl zahrnovat mimo jiné postupné posilování jednotného trhu a hospodářské a měnové unie, větší míru centralizace správy vnějších hranic a azylové a migrační politiky, pokrok v budování společné zahraniční politiky, prohloubení spolupráce v oblasti obrany, větší koordinaci v bezpečnostních záležitostech nebo pokračování globálních aktivit EU na poli boje proti změnám klimatu či humanitární a rozvojové pomoci.

Scénář 2: Pouze jednotný trh

Podle druhého scénáře by bylo hlavní zaměření EU postupně přeorientováno na jednotný trh, jehož fungování by se stalo hlavním důvodem pro existenci Unie. Pozornost by se stále více zaměřovala na prohloubení některých klíčových aspektů jednotného trhu, zatímco ve většině jiných oblastí – včetně azylu a migrace, zahraniční politiky, bezpečnosti nebo obrany – by Unie buď nerozšiřovala své aktivity, nebo by nastal jejich útlum. Hospodářská a měnová unie by se dále neprohlubovala. EU by snižovala regulační zátěž a omezila by globální angažmá ve věcech jako je boj proti změnám klimatu či humanitární a rozvojová pomoc. Spolupráce členských států mimo tento rámec by byla možná, pokud by ji ošetřily mezinárodní smlouvy.

Scénář 3: Státy, které chtějí, dělají více

Tento scénář předpokládá pokračování EU ve stávajícím kurzu podle varianty 1 – s tím rozdílem, že některé skupiny členských států by nad rámec toho využily institutu posílené spolupráce k užší integraci ve vybraných oblastech, jako jsou daně, sociální politika, justice (europrokurátor), vnitřní bezpečnost (užší spolupráce mezi policejními silami a zpravodajskými službami) nebo obrana. Ostatní členské státy by měly možnost se k jednotlivým skupinám připojit později.

Scénář 4: Dělat méně, zato efektivněji

Podle další varianty by se EU zaměřila na vybrané oblasti, kterými by se zabývala intenzivněji, zatímco v jiných oblastech by svou činnost utlumila nebo zastavila. Pozornost a zdroje by byly soustředěny na menší počet odvětví. Jako příklady sfér, kde by měla činnost EU zesílit, Komise nadnáší mimo jiné jednotný trh, zahraniční politiku, hospodářskou a měnovou unii, jednotnou evropskou obranu a zcela centralizovanou správu hranic a azylového řízení.

Útlum by naopak mohl nastat v odvětvích, jako je regionální rozvoj, veřejné zdraví nebo aspekty zaměstnanosti a sociální politiky, které přímo nesouvisejí s jednotným trhem. Mohla by se zrušit či minimalizovat harmonizace v oblastech ochrany spotřebitele, životního prostředí a zdraví a bezpečnosti při práci.

Scénář 5: Dělat mnohem více společně

Poslední scénář předpokládá, že Unie získá více kompetencí, zdrojů a pravomocí ve všech oblastech politiky. Výsledkem by byla intenzivnější spolupráce než kdy dřív. S útlumem jakýchkoliv aktivit se zde nepočítá. Došlo by k vytvoření finanční a fiskální unie, větší koordinaci fiskálních, daňových i sociálních záležitostí v eurozóně i mimo ni.

Na mezinárodní scéně a v oblasti obchodu by EU jednala jednotně, byla by zastoupena jedním křeslem. Měla by stát v čele celosvětového boje proti změně klimatu a posilovat svou úlohu jakožto celosvětově největšího dárce humanitární a rozvojové pomoci. Rozhodovací postupy na úrovni EU by měly být mnohem rozsáhlejší a rychlejší a měly by být posíleny procesy dohledu a vymáhání. Více práva a povinností soukromých subjektů by vyplývalo přímo z práva EU. Posílen by byl unijní rozpočet, který by měl i více vlastních zdrojů.

Vnitřní trh a čtyři odstíny centralistické šedi

Škála řešení, která jsou zde předkládána, se na první pohled může zdát pestrá. To by snad platilo, pokud by všechny scénáře byly míněny vážně. Při znalosti širšího kontextu a při pozornějším studiu textu se nám ve skutečnosti vyjeví tři velmi podobné varianty (1, 3, 4), jež znamenají tři odstíny pokračování centralizace („více Unie“), a dále dvě krajní možnosti (2, 5), které jsou tu jen do počtu a nikdo si neumí představit, že by mohly být prosazeny.

Přeorientování Unie na vnitřní trh (scénář 2) Komise zjevně zahrnula pouze jako odstrašující příklad, kterému je třeba vyhnout se stůj co stůj. Tato varianta ani není hlouběji rozpracována a líčí v podstatě jen domnělá rizika. Příklady, jež mají ilustrovat důsledky pro občany, vyznívají velmi negativně a celý scénář je prezentován jako cesta k úpadku.

Ani otevřeně federalistický scénář č. 5, který by znamenal skokové posílení Unie, není jistě míněn vážně. Nastíněný výsledek je sice snem všech zastánců „stále užší unie“, Komise si však dobře uvědomuje, že prosazovat jej v tuto chvíli není reálné. Trpěliví stratégové centralizace vždy spoléhali na plynulý vývoj po malých krůčcích, který v dlouhodobé perspektivě vede k témuž cíli. Federalizační scénář je tu patrně z taktických důvodů, aby zbylé tři centralistické varianty vypadaly jako kompromisní. To je u Komise obvyklý postup.

V rozvětvených úvahách Komise nacházíme ve skutečnosti jen dvě možnosti. První z nich, která by znamenala omezení na vnitřní trh, je pro Komisi nepředstavitelná. Zbývá tak druhá, která předpokládá pokračování centralizace.

Pokračování v dosavadním kursu

Zbývající trojice scénářů představuje v sotva postřehnutelných nuancích pohodlné pokračování v dosavadním kurzu. Scénář č. 1 je poněkud matoucí označovat za status quo (jak to činí Komise). Ano, neměnný je zde smluvní rámec a nastoupené trendy, celá unijní konstrukce je nicméně v pohybu. Tento model neznamená setrvání na místě, ale trvalou expanzi unijní regulace. Vidíme, že Komise v podrobnějším popisu hovoří mimo jiné o posilování hospodářské a měnové unie, další centralizaci azylové a migrační politiky nebo o posilování společné zahraniční a obranné politiky. To vše znamená postupné směřování k federalistickému modelu.

Pokud jde o model vícerychlostní integrace (scénář 3), ten je realitou už dávno. To platí jednak pro ne/účast jednotlivých členských států v projektech, jako je euro či Schengen, jednak pro zvláštní postavení Velké Británie, Irska a Dánska v oblasti vnitra a justice. Dále jde o institut posílené spolupráce, jehož využití již bylo povoleno (např. evropský patent s jednotným účinkem, některé oblasti mezinárodního práva soukromého v rodinných věcech, daň z finančních transakcí). Zařazení vícerychlostní EU jako samostatného scénáře má tedy smysl jen tehdy, pokud by cílem mělo být výrazně častější uplatňování tohoto principu namísto dlouhých vyjednávání o společném kompromisu.

U scénáře 4 si povšimněme, že Komise předpokládá, že činnost Unie zesílí ve stěžejních sférách (včetně hospodářské a měnové unie, azylové a migrační politiky, bezpečnosti, obrany a zahraniční politiky) a obětovány by byly jen oblasti z hlediska činnosti EU okrajové.

EU potřebuje skutečnou změnu

Celkově je zřejmé, že v rozvětvených úvahách Komise nacházíme ve skutečnosti jen dvě možnosti. První z nich, která by znamenala omezení na vnitřní trh, je pro Komisi nepředstavitelná a zavrženíhodná. Zbývá tak druhá, která předpokládá jeden ze čtyř odstínů pokračování centralizace. Myslím, že není třeba příliš pochybovat o tom, že závěry unijních orgánů o dalším směřování integrace na základě předložené Bílé knihy se ponesou v duchu určitého mixu tří „jemnějších“ scénářů.

V Bílé knize o budoucnosti Evropy tedy žádné světlo na konci tunelu nevidím. Aby Evropa vybředla ze současné hluboké krize, která je důsledkem přemíry centralismu a nepokorných vizí levicových pokrokářů, byla by třeba hloubková reforma. Některé návrhy v tomto směru jsem načrtl v textu Nástin možné zásadní přestavby Evropské unie – z pohledu právníka. Pokud tento koncept srovnáme s Bílou knihou, je zde jistý nepatrný průnik se scénářem 2, 3 a 4. Udělat je ale třeba mnohem víc.