Ačkoliv se na první pohled může zdát, že jeho hlavní děj se bude soustředit na dramatické vyústění toho, jak se osudem zkoušený hrdina - český zákonodárce musel vypořádat s tímto těžkým úkolem uloženým mu (již poněkolikáté) mocným čarodějem v podání Ústavního soudu (konkrétně jeho nálezem ze dne 3. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 33/11 – „platy soudců XIII.“), není tomu tak. Tyto události tvoří spíše celkový kontext mého příběhu a zůstávají prozatím upozaděny. A to z prostého důvodu, neboť samotnou anabázi soudcovských platů (či platů státních zástupců) je možné spíše označit za nekonečnou telenovelu, když ani stávající způsob řešení se nezdá být konečný a z hlediska soudcovské nezávislosti se rozhodně nejedná o šťastné vyústění příběhu, kterému ostatně nechyběly ani prvky provokativní satiry (viz např. navrhovaná varianta s 2,51 násobkem průměrné měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře, odůvodněná tím, že „pokud byla Ústavním soudem platová základna vypočtená jako násobek číslovky 2,5 shledána jako protiústavní, ... ani při nejúspornější z nich se platová základna soudců oproti roku 2012 nesníží, a splňuje tedy i tato požadavek Ústavního soudu na nesnižitelnost platů soudců.“).

Mnou sledovaný příběh se primárně soustředí na jiné dějové události, které jej však činí velmi obtížně žánrově zařaditelným. Hlavní dějovou linku lze připodobnit k psychologickému dramatu, kdy se členové zákonodárného sboru musí vnitřně vypořádat s blížící se hrozbou tíživé sociální nouze a chudoby, kterou ovšem zažehli sami svým laxním a nezodpovědným přístupem k příjímání příslušné právní úpravy, a přestože tento příběh v sobě nese i potřebné parametry vánočního pohádkového či fantastického příběhu (napínavou zápletku, přítomnost osudem zkoušeného hrdiny, mocného čaroděje či jiné nepřátele, plnění úkolů ve stanovené době, dějové zvraty, zradu, akci, napětí i humor), jeho vyústění a celkový charakter pak spíše inklinuje k silvestrovské, kocourkovské satirické estrádě, tragikomedii či absurdnímu dramatu.

Bylo, nebylo...

Jeho začátek lze datovat ke konci roku 2010, kdy byl přijímán zákon č. 346/2010 Sb., „zákon, kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.“ Tento zákon byl součástí „reformního“ úsporného balíčku současné vládní koalice (další to z řady produktů nenapodobitelné legislativně-technické metody, kterou ovšem bohužel v minulosti Ústavní soud ústavně aproboval jako tzv. smíšený zákon či „sběrnou novelu“), který byl ovšem přijímán v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze a za pomocí procedury zkráceného jednání (§ 99 Jednacího řádu Poslanecké sněmovny). Tedy stejným způsobem, jakým byly přijímány i další části zmíněného balíčku, které se posléze staly historicky prvními případy zrušení zákona z důvodu zneužití režimu legislativní nouze, jenž byl na žádost vlády předsedkyní Poslanecké sněmovny účelově a v rozporu s Ústavou ČR vyhlášen kvůli ohrožení jeho včasného přijetí v důsledku tehdejší politické konstelace (průtahy v projednávání, obstrukční jednání opozičních poslanců), jak dovodil Ústavní soud ve svých nálezech ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, a ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10.

Pro zvýraznění zápletky příběhu je nezbytné zdůraznit, že několik týdnů poté, co předmětný zákon nabyl účinnosti (k 1. 1. 2011), se v médiích začala objevovat nesouhlasná až hysterická vyjádření některých poslanců hlasujících pro jeho přijetí (např. M. Benda z ODS, F. Laudát z TOP09), kterými (při pohledu na své lednové výplatní pásky) reagovali na skutečnost, že společně se snížením (zmrazením) platů si poslanci a senátoři přijatou změnou „dalšího souvisejícího zákona“ (v tomto případě § 37 odst. 6 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu) zdanili funkční požitky a paušální náhrady (podřazením pod tzv. superhrubou mzdu a podléhající odvodům sociálního a zdravotního pojištění). To jim ovšem při projednávání a před samotným hlasováním nebylo nijak sděleno, ani to nebylo z návrhu zřejmé. Takové, pro mnohé zcela „překvapivé“ a razantní snížení příjmu u mnohých vyvolalo obavy z příchodu tíživé sociální situace, které v žádném případě nemohly rozptýlit ani výroky původce - ministra financí M. Kalouska ohledně symboliky tohoto úsporného gesta v době škrtání a nezbytného šetření ve veřejném sektoru. Proto bylo třeba tuto „největší ekonomickou cypovinu“ či „kočkopsa“, jak uvedenou změnu nedávno opětovně pojmenovali poslanci A. Michalík (ČSSD) a M. Doktor (nezař.), urychleně odstranit.

O peníze jde vždy až na prvním místě

Nejsnadnější řešení ve formě opětovného zvýšení si platů by ovšem narazilo na očekávaný odpor české veřejnosti. A tak zatímco soudci si na pomoc vyžádali onoho mocného čaroděje z brněnské Joštovy ulice, nespokojení poslanci a senátoři byli ponechání napospas nespravedlivému osudu. Zde však dochází k dějovému zvratu, neboť v přijetí citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 v květnu 2012 jim svitla naděje, kterou sami přiživovali horlivou obhajobou a veřejně proklamovanou povinností respektovat nálezy Ústavního soudu, která z řad politických představitelů nezazněla již hodně dlouho, zda vůbec někdy. Ústavní soud totiž tímto nálezem zrušil příslušná ustanovení citovaného zákona č. 236/1995 Sb., pro soudce z ústavního hlediska nepřípustně (restriktivně) zmrazující platovou základnu pro roky 2012 až 2014 na 2,5 násobek průměrné měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře, přičemž k nápravě poskytl zákonodárci časový prostor až do 31. 12. 2012.

Neprodleně, navenek se skřípěním zubů a pod falešným heslem: Ústavní soud nám to přikázal!, tak byl Ministerstvem práce a sociálních věcí vypracován návrh zákona, který předvídal zvýšení platů nejen soudců, ale všech ústavních činitelů a představitelů státní moci v několika variantách (v rozmezí od 2,51 až do 3 násobku) a který byl Poslanecké sněmovně předložen v červenci 2012 (sněmovní tisk č. 763). Po prvním čtení byl návrh přikázán Rozpočtovému výboru, který usnesením ze dne 21. 11. 2012 přerušil projednávání návrhu až do 4. 12. 2012, a to za účelem vypracování „komplexního pozměňovacího návrhu.“

Z jeho obsahu (sněmovní tisk č. 763/2) zřetelně vyplývá, že skutečným důvodem přerušení a tedy celkového zdržení přijetí požadované právní úpravy byla ona snaha vyřešit tolik bolestné zdanění funkčních požitků a paušálních náhrad poslanců a senátorů. K textu původního návrhu zákona (Část první) totiž byla „přilepena“ Část druhá – „Změna zákona o daních z příjmů“, která tento cíl šikovně zajišťuje cestou jejich výslovného osvobození od daně [§ 6 odst. 9 písm. s) zákona o daních z příjmů]. O takto komplexně pozměněném návrhu zákona následně dne 12. 12. 2012 hlasovala ve třetím čtení Poslanecká sněmovna.

Navzdory intenzivní snaze poslanců zejména z řad ODS a také plamennému projevu poslance L. Šincla (ČSSD) o tom, jak je pro politické představitele nevhodné být prvními a hlavními vzory solidárního chování ve společnosti, tento návrh nakonec jednak díky 42 hlasům „zrádců věci“, jednak díky 54 absentujícím poslancům neprošel (pro hlasovalo 69 poslanců, k přijetí tak stačilo 5 hlasů).

Z nouze legislativní nouze pomůže

Uvedený přílepek, byť patrně nedosahuje protiústavní intenzity ve smyslu „přílepkového“ nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, se nicméně stal součástí procesu, který lze s trochou nadsázky a za pomoci výrazu prof. Přibáně označit za prozatímní vrchol „zákonodárného kutilství“. Od ostatních legislativních excesů, které opětovně u odborné veřejnosti vzbuzují údiv až hrůzu a pro svou protiústavní intenzitu často (bohužel však nikoliv konzistentně) přivodily i zásahy Ústavního soudu (např. opakované hlasování, volební zákon, přílepky, legislativní nouze), se odlišuje především tím, že v sobě absorbuje téměř veškeré neduhy a nedostatky legislativní tvorby práva v ČR. Demokratické principy ovládající legislativní proces (např. princip pluralismu, princip veřejnosti, zachování formy racionálně-právního diskurzu, předvídatelnost a seznatelnost zákona či princip většinového rozhodování a od něj neoddělitelný princip ochrany menšin) tak byly znovu, nicméně tentokráte opakovaně degradovány na pouhé vyprázdněné floskule.

Ačkoliv měl zákonodárce nálezem Ústavního soudu dán relativně dostatečný časový prostor k přijetí příslušné právní úpravy (téměř 7 měsíců), sledováním svých sebestředných zájmů, které projektoval do popsaného přílepku, byl celý legislativní proces v Poslanecké sněmovně zdržen natolik, že se vláda dostala do časového presu se splněním stanoveného úkolu. Proto vláda ihned dne 14. 12. 2012 předložila Poslanecké sněmovně nový návrh zákona, v němž původní návrh z července 2012 zúžila pouze na jednu variantu, a to stanovením platové základny na 2,75 násobek (sněmovní tisk č. 880). Prizmatem tohoto počínání vlády a následně zákonodárce, se v nedávné době ještě tolik kritizovaný kvapík ústavodárce a zákonodárce v souvislosti se změnou právní úpravy v důsledku přijaté přímé volby prezidenta republiky, jeví jako poklidné a spíše zpomalené tempo. Tentýž den totiž vláda požádala předsedkyni Poslanecké sněmovny o vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání předmětného návrhu zákona (společně s novelou zákona o sociálně právní ochraně dětí) ve zkráceném jednání. V tomto případě se ovšem nálezy Ústavního soudu takového respektu a obhajoby nedočkaly a závěry vyplývající z výše citovaných nálezů Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 55/10 a sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ve vztahu k ústavnosti (mimořádných) podmínek vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zůstaly zcela oslyšeny. Co naplat, že Ústavní soud opakovaně zdůraznil, že v důsledku vyhlášení stavu legislativní nouze, jakožto institutu zkracujícího proceduru přijetí vládních návrhů zákonů, nezbytně dochází k narušení či relativizování zmíněných principů ovládajících legislativní proces a tedy k faktickému snížení legitimity zákona, a proto mimořádné důvody, kvůli nimž dochází k jeho vyhlášení, musí být „nesporně legitimní, ústavně aprobovatelné a přezkoumatelné“, neboť představují jedinou překážkou případného zneužití postupu. Předseda vlády svou žádost lakonicky odůvodnil „mimořádnými okolnostmi, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů.“, a předsedkyně Poslanecké sněmovny, věrna svým zvykům z minulosti, těmto žádostem svými rozhodnutími č. 48 a č. 49 okamžitě vyhověla a vyhlásila stav legislativní nouze na dobu od 18. 12. do 21. 12. 2012.

Poté, co Poslanecká sněmovna ve zkráceném jednání dne 18. 12. 2012 upustila od obecné rozpravy, došlo k dalšímu dějovému zvratu, který náš příběh skutečně posunuje na roveň kocourkovské satiry či absurdního dramatu. Zatímco část poslanců a také ministr spravedlnosti P. Blažek se soustředili na klíčovou materii a snažili se prosadit pozměňovací návrh poslankyně J. Suché (nezař.) zvyšující platovou základnu zpět na „ústavně konformní“ 3 násobek, jak to naznačil Ústavní soud, soustředění většiny poslanců se upínalo na pozměňovací návrh přednesený poslancem J. Čechlovským (ODS). Jeho opravdový účel lze stěží lépe vymezit, než jak pregnantně učinil R. John (VV) ve své faktické poznámce: „Pozměňovací návrh pana Čechlovského, to je osvobození náhrad od platby sociálního a zdravotního pojištění, to znamená, že pokud to poslanci schválí, tak si zvýší příjmy.“ Zatímco pozměňovací návrh poslankyně Suché schválen nebyl, pozměňovací návrh poslance Čechlovského byl přijat 69 hlasy poslanců z celkového počtu 94 přihlášených, 21 hlasů bylo proti, přičemž drtivá většina poslanců ČSSD a KSČM nebyla pro dané hlasování přihlášena, ač byli přítomni. (Pro srovnání o následujícím návrhu zákona hlasovalo o několik desítek minut později 167 přihlášených poslanců). Kruh se tak uzavřel, neboť takto pozměněný a schválený návrh zákona, jehož změna byla motivována snahou odstranit negativní důsledky laxního, urychleného (a protiústavního) přijetí původního zákona ve stavu legislativní nouze, byl schvalován opět v režimu legislativní nouze.

Konec špatný, všechno špatné

V této fázi náš příběh graduje a inklinuje spíše k tragikomedii o tom, jak se Senát mohl stát přímo hrdinným ochráncem demokratických principů legislativního procesu, anebo alespoň státotvornou záchranou pojistkou před možnou (a očekávanou) vlnou dalších soudních sporů o určení výše soudcovských platů. Namísto toho se ale díky bojácnému a alibistickému přístupu většiny senátorů na své schůzi ze dne 28. 12. 2012, jenž vyvrcholil přijetím usnesení vyjadřující vůli Senátu „se nezabývat“ postoupeným návrhem zákona, stal spíše vysmívaným „černým Petrem“. Ani zde ovšem nechybí prvky satiry a absurdity, když se proti obsahu postoupeného návrhu zákona (senátní tisk č. 10) postavily dva ze tří určených senátních výborů (Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku a Ústavně-právní výbor). Zejména posledně zmíněný výbor se ústy svého předsedy domáhal na schůzi vyvolání podrobné rozpravy nad usnesením Ústavně-právního výboru ze dne 27. 12. 2012, kterým nejen, že nepřímo zpochybňoval ústavnost legislativní procedury v Poslanecké sněmovně (protiústavní vyhlášení stavu legislativní nouze), ale především navrhl vrátit projednávaný návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy, kterými by došlo ke zvýšení platové základny zpět na 3 násobek a také k faktickému odstranění zmiňovaného „čechlovského přílepku“. Marně, neboť garanční výbor – Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu ve svém usnesení předložil návrh, aby Senát vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. V souladu se svým jednacím řádem tak Senát přednostně hlasoval o tomto návrhu, pro jehož přijetí z přítomných 74 senátorů hlasovalo pro návrh 57, proti bylo pouze 11.

Odhlédnu-li od pochybností nad ústavností samotného institutu „vyjádření vůle nezabývat se návrhem zákona“ předvídaný v Jednacím řádu Senátu, neboť v sobě nese určité prvky libovůle (zejména v absenci způsobu výběru takto schvalovaných návrhů zákonů), Senát dle mého názoru svým vlastním přičiněním relativizoval význam svého postavení, když rezignoval na jednu ze svých ústavních funkcí, tj. jako nezbytné pojistky proti svévolnému jednání dolní komory Parlamentu, byť se do této svízelné, nikoliv však bezvýchodné situace dostal především díky nezodpovědnému a svévolnému jednání Poslanecké sněmovny. 

* * *

Smutným a zároveň alarmujícím budiž fakt, že tento příběh vychází ze skutečných událostí, které jsou ovšem jen očekávaným a logickým vyústěním celkového přístupu českého zákonodárce k principům zákonodárného procesu a k procesu tvorby práva obecně, díky němuž se spíše přeměňuje na proces „zákonoborný“. Lze se tak důvodně obávat, že i v budoucnu může česká veřejnost očekávat jeho pokračování. Nechme se však překvapit, třeba se i v tomto případě najdou v řadách zákonodárců horliví a nekompromisní zastánci práv parlamentní opozice, která byla vyhlášením stavu legislativní nouze tak pošlapána, jako tomu bylo při přijímání reformních balíčků.