V Praze dne 18. 5. 2020
Městský soud v Praze
Spálená 2
112 16 Praha 2
podatelna@msoud.pha.justice.cz

Navrhovatel:
JUDr. Adam Černý, advokát, se sídlem Dřevná 382/2, 12800 Praha, Nové Město

Odpůrce:
Ministerstvo zdravotnictví ČR, Palackého náměstí 375/4, 128 01 Praha 2

Návrh na zrušení opatření obecné povahy – mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ČR ze dne 15. května 2020, č. j. MZDR 20581/2020-1/MIN/KAN, a mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ČR ze dne 15. května 2020, č. j. MZDR 20588/2020-1/MIN/KAN

S ohledem na závažnost zásahu do základních práv a svobod si dovoluji požádat o přednostní projednání věci

Přílohy:

• Mimořádné opatření MZ ČR ze dne 15. května 2020, č. j. MZDR 20581/20201/MIN/KAN
• Mimořádné opatření MZ ČR ze dne 15. května 2020, č. j. MZDR 20588/20201/MIN/KAN 2

I. Předmět návrhu

Mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ČR ze dne 15. května 2020, č. j. MZDR 20581/2020-1/MIN/KAN, bylo s odkazem na ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), nařízeno, že:

„I. S účinností ode dne 18. května 2020 od 00:00 hod. do 25. května 2020 do 0:00 hod. se I. omezuje provoz provozoven stravovacích služeb tak, že se jejich provozovatelům zakazuje a) připustit přítomnost veřejnosti v provozovnách stravovacích služeb, s výjimkou: - provozoven, které neslouží pro veřejnost (např. zaměstnanecké stravování, stravování poskytovatelů zdravotních služeb a sociálních služeb, ve vězeňských zařízeních), - prodeje mimo provozovnu stravovacích služeb (např. provozovny rychlého občerstvení s výdejovým okénkem nebo prodej jídla s sebou bez vstupu do provozovny), - venkovních prostor provozovny stravovacích služeb, b) prodej v provozovnách stravovacích služeb umístěných v rámci nákupních center s prodejní plochou přesahující 5 000 m2,

II. omezuje ( viz.opatření v nouzovém stavu, zdroj Ministerstvo zdravotnictví) 11

III. Odůvodnění

A) Okolnosti vydání napadených opatření

Usnesením Vlády České republiky č. 194 ze dne 12. března 2020, vyhlášeným pod č. 69/2020 Sb., byl pro území České republiky podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o bezpečnosti ČR“), vyhlášen nouzový stav z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním koronaviru (označovaný jako SARS CoV-2), na dobu od 14,00 hodin dne 12. března 2020 na dobu 30 dnů. Usnesením Vlády České republiky č. 369 ze dne 9. dubna 2020, vyhlášeným pod č. 156/2020 Sb., byl na základě souhlasu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky nouzový stav prodloužen do 30. dubna 2020. O dalším prodloužení nouzového stavu, a to do dne 17. května 2020, bylo rozhodnuto usnesením Vlády České republiky č. 485 ze dne 30. dubna 2020, vyhlášeným pod č. 219/2020 Sb. Další prodloužení nouzového stavu již nebylo Vládou České republiky navrhováno a vůči široké veřejnosti bylo i prostřednictvím médií komunikováno, že Vláda České republiky další prodloužení nouzového stavu požadovat nebude a že počítá s jeho ukončením k 17. květnu 2020.

V návaznosti na vyhlášení nouzového stavu vláda přijala vícero krizových opatření, přičemž jednou z oblastí úpravy, na kterou se tato opatření zaměřila, bylo i stanovení zákazu a omezení provozu některých provozoven a dalších zařízení. Napadené opatření tak navazuje na předchozí rozhodnutí v této oblasti, které nejdříve bylo přijato krizovým opatřením vlády podle zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „krizový zákon“), a následně byla opatření v této oblasti upravována mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví.

Pro posouzení kontextu postupu odpůrce při přijetí napadených opatření není bez významu ani předchozí vývoj omezování předmětných činností, proto uvádím přehled vybraných předchozích rozhodnutí v této oblasti. Pokud jde o oblast maloobchodního prodeje zboží a služeb (tj. oblast upravená napadeným opatřením č. 20581), původně byl tento prodej zakázán (až na drobné výjimky) usnesením Vlády České republiky ze dne 14. března 2020 č. 211, publikovaném pod č. 82/2020 Sb., a to na období od 16. března 2020 do 24. března 2020. Na toto usnesení vlády bylo následně navázáno už „pouze“ mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví ČR, kterými se zákaz/omezení maloobchodního prodeje dále prodlužoval, upřesňoval a následně i částečně zmírňoval; konkrétně se jednalo o

• mimořádné opatření ze dne 23. března 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1/MIN/KAN,
• mimořádné opatření ze dne 30. března 2020, č. j. MZDR 13361/2020-2/MIN/KAN,
• mimořádné opatření ze dne ze dne 1. dubna 2020, č. j. MZDR 13361/20203/MIN/KAN,
• mimořádné opatření ze dne 6. dubna 2020, č. j. MZDR 15190/2020-3/MIN/KAN
• mimořádné opatření ze dne 17. dubna 2020, č. j. MZDR 16193/2020-2/MIN/KAN.

Pak do věci zasáhl Městský soud v Praze, který svým rozsudkem ze dne 23. dubna 2020 ve věci sp. zn. 14 A 41/2020 zrušil vybraná mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví ČR (mezi nimi i mimořádné opatření ze dne 17. dubna 2020, č. j. MZDR 16193/20202/MIN/KAN), a proto byl maloobchodní prodej opětovně zakázán/omezen krizovým opatřením vlády, a to - usnesením Vlády České republiky ze dne 23. dubna 2020 č. 453, vyhlášeným pod č. 195/2020 Sb.,

• usnesením Vlády České republiky ze dne 30. dubna 2020 č. 493, vyhlášeným pod č. 224/2020 Sb.

Do dne 24. března 2020 byly tedy předmětné povinnosti, zákazy a omezení upraveny usneseními vlády v režimu krizového zákona, od 24. března 2020 do 26. dubna 2020 byly upraveny mimořádnými opatřeními odpůrce (která byla zdejším soudem shledána protiprávními) a od 27. dubna 2020 pak byla opět upravena usneseními vlády v režimu krizového zákona, a to až do skončení nouzového stavu.

Pokud jde o oblast omezení hromadných akcí (tj. oblast upravená napadeným opatřením č. 20588), tato oblast byla řešena krizovými opatřeními vlády podle krizového zákona, konkrétně pak - usnesením Vlády České republiky ze dne 23. dubna 2020 č. 452, vyhlášeným pod č. 194/2020 Sb.,

- usnesením Vlády České republiky ze dne 30. dubna 2020 č. 490, vyhlášeným pod č. 223/2020 Sb.

Jelikož ale k 17. květnu 2020 končí nouzový stav a tím i platnosti přijatých krizových opatření vlády, vydal odpůrce napadená opatření, kterými s účinností od 18. května 2020 navazuje na opatření platná podle výše uvedeného usnesení Vlády České republiky ze dne 30. dubna 2020 č. 493, vyhlášeného pod č. 224/2020 Sb., a usnesení Vlády České republiky ze dne 30. dubna 2020 č. 490, vyhlášeného pod č. 223/2020 Sb., a fakticky v nich v nezměněné podobě pokračuje.

B) Kritéria pro posuzování zákonnosti opatření obecné povahy a jejich vyhodnocení v posuzovaném případě
Soudní přezkum opatření obecné povahy se řídí algoritmem dovozeným soudní praxí z ustanovení § 101d s. ř. s., tj. zaměřuje se na přezkum

• pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
• otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires);
• otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem;
• obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); a
• přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.

Tyto jednotlivé dílčí otázky jsou ve vztahu k napadeným opatřením podrobně posouzeny níže.

B.1) Pravomoc odpůrce k vydání opatření obecné povahy v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví pro období mimo nouzový stav Napadená mimořádná opatření byla vydána odpůrcem jako správním úřadem, který svou pravomoc dovozuje z ustanovení § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, a příslušnost k uloženému nařízení zdůvodňuje postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví.

Podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví platí, že Ministerstvo zdravotnictví ČR:

„nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku a mimořádná opatření k ochraně zdraví fyzických osob při výskytu nebezpečných a z nebezpečnosti podezřelých výrobků a nejakostních či z porušení jakosti podezřelých vod, při živelních pohromách a jiných mimořádných událostech, pokud mají být provedena celostátně nebo na území několika krajů, a rozhoduje o jejich ukončení včetně uvolnění výrobků na trh nebo do oběhu.“

Městský soud v Praze v obdobné věci při posuzování pravomoci odpůrce k omezování osobní svobody mimořádným opatřením vydaným dle zákona o ochraně veřejného zdraví vedené pod sp. zn. 14 A 41/2020 sice shledal, že vydávání mimořádných opatření dle zákona o ochraně veřejného zdraví majících za následek výrazná omezení základních práv a svobod bylo porušením dělby moci a takto vydaná mimořádná opatření odpůrce zrušil. V nyní posuzovaném případě je zde odlišnost spočívající v tom, že napadená opatření – byť jsou formálně vydávána ještě v době nouzového stavu – mají nabýt účinnosti až po jeho skončení, tedy odpůrce jimi stanovuje povinnosti a omezení výlučně pro dobu, kdy již nouzový stav nebude platit.

Z toho hlediska tak je nutno odpůrci přisvědčit, že pravomoc k vydání opatření obecné povahy v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví mu za těchto okolností v obecné rovině svědčí. Musí však postupovat v mezích zákona o ochraně veřejného zdraví a nepřísluší mu rozhodovat v rozsahu, v jakém epidemiologická situace byla řešena za nouzového stavu krizovými opatřeními vlády.

Pouhé zmocnění k vydání mimořádného opatření při řešení epidemiologické situace plynoucí z ustanovení § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví neznamená, že by jakékoliv takto vydané opatření obecné povahy bylo automaticky i zákonné, jak vyplývá z rozboru dalších rozhodných otázek.

B.2) Nezákonnost pro překročení věcné působnosti a nerespektování principu dělby moci

Jsem přesvědčen, že odpůrce se při vydání napadených opatření dopustil obcházení zákona a překročil tak svou věcnou působnost, čímž nejednal v souladu s principem intra vires.

Základním problematickým momentem je skutečnost, že napadená opatření přímo navazují na dřívější krizová opatření vydaná vládou v průběhu nouzového stavu v režimu krizového zákona, přičemž obsahově jsou tato nynější napadená opatření v zásadě identická (ponechme stranou místy odlišné uspořádání jednotlivých bodů anebo drobné formulační úpravy, věcně je to totéž a zamýšlený faktický dopad na chování lidí je stejný).

Jestliže je situace dle názoru odpůrce natolik vážná, že vyžaduje takto razantní, neselektivní a celoplošná opatření spojená s výrazným zásahem do základních práv a svobod, pak je zde nepochybně naplněna hypotéza ustanovení čl. 5 odst. 1 zákona o bezpečnosti ČR a je namístě, aby byl vyhlášen (resp. ponechán) nouzový stav. Pouze za nouzového stavu je totiž možno ze strany výkonné moci takto výrazným způsobem zasahovat do základních práv a svobod lidí, a ostatně možnost realizace takového zásahu je primárním účelem, pro který by se měl nouzový stav vyhlašovat. Z postupu celé vlády opakovaně komunikované též veřejnosti prostřednictvím masmédií je ale zřejmé, že vláda již nepovažuje situaci za natolik závažnou, aby musel nouzový stav i nadále přetrvávat, o čemž svědčí i to, že vláda znovu nežádala Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky o souhlas s prodloužením vyhlášeného nouzového stavu. Stejně tak Poslanecká sněmovna při posledně projednávané žádosti o udělení souhlasu s prodloužením trvání nouzového stavu jasně vyjádřila svůj postoj k jejímu dalšímu trvání a tím i omezením s krizovou situací souvisejícím. Právě Poslanecká sněmovna, jíž přísluší kontrola kroků vlády v souvislosti s důvodností řešení krizové situace v režimu krizového zákona, se shodla na tom, že omezení, která vláda prostřednictvím krizové legislativy přijala, nemají trvat déle než do 17. května 2020, do kdy s trváním nouzového stavu souhlasila. Je nepochybné, že vláda tento postoj Poslanecké sněmovny aprobovala, když o další souhlas s prodloužením trvání nouzového stavu nepožádala. Z toho lze jednoznačně dovodit, že od 18. května 2020 nejsou v České republice splněny podmínky pro to, aby nadále trval nouzový stav, proto nelze ani pokračovat v opatřeních omezujících základní práva a svobody lidí, která zde byla nastavena v průběhu nouzového stavu a podle nouzové legislativy.

Napadená opatření tento základní předpoklad nerespektují a rozhodnutí ministra zdravotnictví (jednoho člena vlády) tak má regulovat fungování společnosti způsobem, který je možné využít toliko za výjimečné situace a postupy předvídanými krizovou legislativou při aktivaci krizového stavu ve smyslu zákona o bezpečnosti ČR. Odpůrce vůbec nerespektuje skutečnost, že samotná aktivace nouzového stavu je podle ústavního zákona o bezpečnosti ČR je výjimečnou situací, která má za následek zásah do základního principu fungování demokratického a právního státu, a to principu dělby moci V takovém případě jde o zásah do dělby moci právem předvídaný, s předem upravenými postupy a procesy jeho realizace s cílem řešení krizové situace a nastavenými mechanismy proti jeho zneužití. Jedná se tedy o výjimečné situace, ve kterých na omezenou dobu ve stanoveném zájmu je výkonná moc posílená na úkor moci zákonodárné, ale tato nerovnováha nemůže pokračovat po skončení krizové situace. Ministr zdravotnictví, a to ani s vědomím vlády o jeho dalších krocích, si nemůže uzurpovat moc v státě a povýšit svoje rozhodování nad rozhodnutí moci zákonodárné, v tomto případě jasně prezentované jejím stanoviskem k nezbytnosti ukončení nouzového stavu a krizovými opatřeními s ním souvisejícími dnem 17. května 2020.

Odpůrce jednoznačně rozhodoval mimo své věcné působnosti, když přijal mimořádná opatření, o kterých by nemohl rozhodnout sám ani za trvání nouzového stavu, natož tak po jeho skončení. Z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. dubna 2020 ve věci sp. zn. 14 A 41/2020 mimo jiné vyplývá, že v době nouzového stavu nelze nahrazovat legislativní činnost vlády (ve formě krizových opatření) vydáváním mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví ČR podle zákona o ochraně veřejného zdraví, tedy že do základních práv a svobod nelze v době nouzového stavu zasahovat opatřeními obecné povahy Ministerstva zdravotnictví ČR, ale je k tomu třeba krizového opatření vlády. Z této premisy pak vyplývá, že pokud je takovýto zásah do základních práv a svobod ze strany odpůrce nepřípustný v době nouzového stavu (kdy je obecně dovoleno za určitých podmínek i poměrně výrazně omezovat základní práva a svobody toliko rozhodnutími výkonné moci), tím spíše musí být nepřípustný v době, kdy žádný nouzový stav není, tj. v době, kdy lze do základních práv a svobod zasahovat jen zcela výjimečně a s maximální zdrženlivostí a toliko způsobem a v rozsahu stanoveném zákonem.

Odpůrce tak nelegislativní dokument doporučujícího charakteru v médiích označovaný jako „Plán rozvolňování“ staví nad Ústavu ČR i principy právního státu, když postupy, již si v něm před časem naplánoval, realizuje bez ohledu na skutečnost, že krizová opatření jsou vázána na trvání nouzového stavu a jeho skončením pozbyly účinnosti, přičemž nemůže si vytvářet nové, s krizovými opatřeními vlády obsahově shodná mimořádná opatření toliko z důvodu, aby mohl dodržet svůj pochybný plán rozvolňování.

Je nepřípustné, aby odpůrce svými opatřeními obecné povahy dopadajícími na období „nikoliv nouzového“ stavu (tj. na období, kdy neplatí žádná speciální omezení dle krizové legislativy a není aktivován žádný z krizových stavů) omezoval základní práva a svobody způsobem, který by dokonce i v době nouzového stavu byl nepřípustný. Jinými slovy, pokud by takovýto postup odpůrce byl nepřípustný v době nouzového stavu, tím spíše je nepřípustný v době „nikoliv nouzové“. Přesto však odpůrce napadenými opatřeními nastolil (či spíše zachoval) situaci, jako by nouzový stav i nadále trval.

Odpůrce zde flagrantně ignoruje jasnou vůli Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyjádřenou při posledním rozhodování o prodloužení nouzového stavu (sněmovna dala jasně najevo, že nebudou-li předloženy nové relevantní důvody, tak trvání nouzového stavu po 17. květnu 2020 je neakceptovatelné).

Napadenými opatřeními se zasahuje do svobody pohybu a pobytu obyvatelstva (čl. 14 Listiny), omezuje se rovněž svobodná volba povolání a podnikatelská činnost (čl. 26 Listiny), jakož i kulturní práva (čl. 34 odst. 2 Listiny – právo přístupu ke kulturnímu bohatství). Ve všech případech se jedná o základní práva a svobody garantované ústavním pořádkem České republiky i mezinárodními dokumenty určujícími standardy ochrany lidských práv (např. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, Úmluva o ochraně základních práv a svobod). Je sice pravdou, že tato práva lze ve vymezených případech omezit, avšak s ohledem na jejich význam je každé u každého takového omezení důsledně zvažovat nevyhnutelnost takovéhoto opatření. Napadenými opatřeními je výkon těchto ústavně zaručených práv a svobod plošně odpůrcem omezován bez toho, že by odpůrci příslušela věcná působnost tak rozsáhlého zásahu do základních práv jednotlivce.

I když ochrana zdraví je cílem, který umožňuje základní práva a svobody lidí omezit, pro oprávněnost tohoto zásahu ze strany veřejné moci musí být naplněny podmínky legality, legitimity a nezbytnosti daného zásahu v demokratické společnosti. A právě způsob, jakým o plošném omezení základních práv bylo rozhodnuto, podmínku legality nenaplňuje.

S ohledem na význam základních práv, která jsou napadenými opatřeními omezována, jakož i na jejich rozsah a dopad na celé území státu a na všechny zde se nacházející osoby, nelze postup odpůrce považovat za souladný s jeho věcnou působností. Napadená opatření by z hlediska podmínky legality zásahu do základních práv jednotlivce byla oprávněna přijmout toliko vláda podle krizového zákona za trvání nouzového stavu.

Nelze přitom opomenout, že ve vztahu k omezení/zákazu maloobchodního prodeje a služeb, již v jiné věci vedené Městským soudem v Praze pod sp. zn. 14 A 41/2020 bylo rozsudkem ze dne 23. dubna 2020 rozhodnuto, že odpůrci věcná působnost k jejich plošnému omezování nepřísluší ani za nouzového stavu, natož tak v době po jeho skončení.

Problematický je také paušální a neselektivní rozsah napadených opatření. Opatření č. 20588 bylo vydáno s poukazem na § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Předmětné ustanovení ale předpokládá možnost zásahu do svobody pohybu a pobytu toliko ve vztahu k omezenému okruhu osob a toliko k vymezené části území, když v ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) umožňuje mimořádným opatřením upravit „zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami“, který lze realizovat omezením slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění. Odpůrce ale neomezuje tyto akce toliko za účelem zabránění styku osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, ale přikračuje k omezení vybraných akcí obecně, bez ohledu na existenci podezření z nákazy a dokonce zakazuje i soukromé oslavy (s účastí nad 100 osob), jejichž pořádání není a nemůže podléhat povolovacímu režimu nebo dohledu veřejné moci a režim § 69 odst. 1 na ně nemůže dopadat. Odpůrcem uskutečněná interpretace § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví je tak neakceptovatelná a nesouladná se základním pravidlem výkladu právních norem zasahujících do práv a svobod jednotlivců, jež lze interpretovat toliko restriktivním způsobem.

B.4) Nezákonnost z hlediska materiální podstaty omezení a způsobu jeho určení

Vzhledem k nedostatečnému odůvodnění napadených opatření lze o skutečných důvodech a o materiálním aspektu těchto opatření pouze spekulovat a navíc navrhovatel není odborníkem v oblasti epidemiologie, nicméně i tak lze o vhodnosti přinejmenším některých z přijímaných opatření pochybovat.

V obecné rovině asi lze souhlasit s premisou, že čím více se omezí interpersonální kontakt, tím hůře se bude onemocnění COVID-19 (resp. i jakákoliv jiná nemoc přenosná osobním kontaktem) šířit. Z napadených opatření je ale zřejmé, že k různým společenským aktivitám je ze strany odpůrce přistupováno různě a že zatímco v některých případech jsou omezení prakticky absolutní (např. nemožnost provozování restaurace bez předzahrádky), tak v jiných případech jsou omezení v podstatě jen kosmetická, případně reálně nekontrolovatelná a nevymahatelná.

Není zřejmé, jakým způsobem zde odpůrce zajistil respektování zásady dle § 2 odst. 4 správního řádu („Správní orgán dbá, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.“). Při porovnání vybraných činností, které jsou z epidemiologického hlediska srovnatelně závažné, pak vyplyne, že jejich úprava je diametrálně odlišná (např. proč musí být zachovávány odstupy v divadlech, když na svatebním obřadu to nutné není? čím se tyto dvě příležitosti tak moc z hlediska veřejného zdraví liší, že jsou upraveny takto odlišně? atd.). Mám nicméně za to, že vzhledem k nedostatečnému odůvodnění těchto aspektů ze strany odpůrce lze v těchto ohledech pouze spekulovat a nic to nemění na faktu, že napadená opatření jsou nezákonná již z výše uváděných důvodů, bez ohledu na jejich materiální obsah.

Jedním z atributů právního státu je i respektování principu právní jistoty. „Právní jistotou přitom není míněna absolutní neměnnost práva neboli jeho 'statika'. V uvedeném kontextu je chápána ve smyslu určitosti a konstantnosti přisuzování významů právnímu textu, tj. jako určitost stanovování obsahu právních norem a konstantnost jejich aplikace, jako stejné rozhodování ve stejných případech.“1

Napadenými opatřeními však princip právní jistoty i princip legitimního očekávání byly porušeny. Jak je již zmíněno výše, vláda veřejně deklarovala, že o další prodloužení nouzového stavu za 17. květen 2020 nebude žádat, a tudíž bylo možno důvodně předpokládat, že krizová opatření vlády budou od 18. května 2020 zrušena, případně že na ně bude navázáno legálními mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví ČR, která však svým obsahem nebudou identická s končícími krizovými opatřeními vlády. Naopak nebylo možno legitimně očekávat, že by se vláda, resp. odpůrce, odhodlali – navzdory pravomocnému rozhodnutí Městského soudu v Praze ve věci sp. zn. 14 A 41/2020 – znovu omezit základní práva a svobody formou „pouhého“ mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví ČR a fakticky tak prodloužit nouzový stav v České republice.

Princip legitimního očekávání je dále nabouráván i časovým harmonogramem vydávání a zveřejňování napadených opatření, když tato opatření, která jsou účinná od pondělí 18. května 2020 v 00:00 hod. (tj. půlnoc v noci z neděle na pondělí), byla na internetových stránkách odpůrce publikována v pátek 15. května 2020 v pozdních večerních hodinách (viz časové údaje u jednotlivých příspěvků ZDE). Není jasné, co vedlo odpůrce k tomu, že s vydáním napadených opatření vyčkával až do poslední chvíle, ačkoliv prodloužení nouzového stavu pouze do 17. května 2020 bylo Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky odsouhlaseno již 28. dubna 2020 a již v té době bylo zcela zřejmé, že sněmovna již další prodloužení – aniž by nastala podstatná změna okolností – neakceptuje.

Tímto postupem odpůrce mohou vznikat rozsáhlé škody na straně dotčených maloobchodních provozovatelů – např. u restaurací si lze představit, že provozovatel provedl nejpozději v pátek (poslední pracovní den) nákup zásob na příští týden, přičemž až v pátek v noci se dozvěděl, že v pondělí nebude moci otevřít.

Zde je nutno zdůraznit, že až do okamžiku publikace napadených opatření bylo možno (mj. i ve světle již několikrát odkazovaného pravomocného rozsudku Městského soudu v Praze ve věci sp. zn. 14 A 41/2020) důvodně vycházet z toho, že 18. květnem 2020 odpadnou všechny restrikce aktuálně zavedené krizovými opatřeními vlády. Nelze po adresátech právních norem (a případných opatření obecné povahy) požadovat, aby s jakýmikoliv přípravami na obnovení omezených aktivit z opatrnosti vyčkávali až do poslední chvíle a ověřovali, zda se příslušný orgán náhodou neusmyslel v poslední chvíli něco změnit nebo vyhlásit.

1 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 7. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (168/1995 Sb.).

Navrhovatel si je vědom skutečnosti, že Vláda ČR svým usnesením č. 537 ze dne 11. května (nepublikovaným ve Sbírce zákonů) vzala na vědomí vydání některých mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, což ale na výše uvedené argumentaci nic nemění. Tento krok vlády je nestandardním postupem, kterého význam není zřejmý. Jak může být vzato na vědomí opatření obecné povahy ministerstva zdravotnictví před tím, než vůbec bylo vydáno? Byla to snad snaha uložit ministrovi zdravotnictví pokyn vydat takováto opatření obecné povahy, tj. uložit mu povinnost konat mimo svou působnost plynoucí mu ze zákona? To ale vládě nepřísluší. Z tohoto usnesení vlády, které vybočuje z režimu způsobu a oblasti jejího rozhodování, a které vlastně ani jejím rozhodnutím není (pouze bere na vědomí něco, co ještě v té době neexistuje), nelze dovozovat, že občané a podnikatelé měli skutečně očekávat, že odpůrce takováto rozhodnutí učiní, obzvlášť za situace, když již v jiné věci bylo soudem pravomocně stanoveno, že rozhodování v předmětné oblasti plošným způsobem závazným pro celé území České republiky mu nepřísluší.

B.5) Nezákonnost pro nerespektování proporcionality mezi omezením základních práv a ochranou veřejného statku

IV. Závěrečné shrnutí

Soudní přezkum opatření obecné povahy se řídí shora uvedeným algoritmem, tj. zaměřuje se na přezkum

1. pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy;
2. otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires);
3. otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem;
4. obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu opatření obecné povahy (nebo jeho části) se zákonem (materiální kritérium); a
5. přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality.

Je zřejmé, že napadená opatření jsou nezákonná již po přezkumu realizovaném v druhém kroku stanoveného algoritmu, tj. pro překročení věcné působnosti odpůrce, což je samo o sobě důvodem pro jejich zrušení pro nezákonnost, ale v odůvodnění svého návrhu jsem poukázal i na další vady, pro které napadená opatření nemohou obstát.

Napadená opatření nesplňují požadavek legality, legitimity ani nezbytnosti omezování základních práv. Individuální práva jednotlivce by neměla být obětována libovůli veřejné moci toliko s poukazem na možnou hrozbu a výjimečnost situace bez dodržování základních principů demokratického a právního státu a zákonných postupů při řešení této situace.

Napadené opatření obchází krizovou legislativu tím, že fakticky implementuje opatření akceptovatelná toliko v rámci krizového stavu, a navíc nerespektuje požadavek proporcionality omezení práv a možným ohrožením veřejného zdraví.

I když nadále platí stav celosvětové pandemie onemocnění COVID-19, v mnoha geografických částech České republiky i při mnoha typech aktuálně „zakázaných“ sociálních interakcí se hrozba nekontrolovaného komunitního přenosu stává toliko abstraktní.

Zákazy a omezení obsažené v napadených rozhodnutích jsou nástrojem, který je zaměřen spíše na abstraktní hrozbu, a necílí toliko na situace, kdy by riziko šíření viru mohlo být reálným a zájem eliminovat jej oprávněným. Nerozlišuje se ani charakter různých druhů prostředí a s ním související odlišnosti v možném šíření nákazy. S ohledem na rozsah, v jakém je šíření onemocnění COVID-19 na území České republiky zaznamenáno, nelze zřejmě ani hovořit o významném epidemiologickém riziku. Incidence počtu onemocnění na 100 000 obyvatel tvrzením o významném riziku šíření epidemie, kterému je potřeba zabránit paušálním zasahováním do základních práv jednotlivců, nenasvědčuje.

Za současného stavu nelze dovodit, že ukládané povinnosti jsou přiměřená sledovanému cíli.

Legitimita zásahu do základních práv jednotlivce si vyžaduje i vyvažování konfliktu, který vzniká mezi požadavkem ochrany základních práv (práva pohybu, práva na podnikání atd.) a ochranou veřejného statku (ochrany zdraví). Co je jádrem vůle státu? Zamezit šíření infekce? Potom musí postupovat tak, aby se zohledňovala efektivita nástrojů, které k tomu chce využít, a současně se při jejich zavádění respektovaly principy demokratického právního státu, jehož atributem je i respekt k právům a svobodám jednotlivců (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR).

Napadená opatření tak představují nezákonný právní akt, kterým nelze zasahovat do základních práv jednotlivců pro absenci věcné příslušnosti odpůrce k tak rozsáhlému omezení práv a nerespektování ústavních limitů omezení základních práv jednotlivce ze strany veřejné moci umožňujících.

Petici můžete podepsat ZDE