Kdo chce řešit problém korupce, musí se zabývat její podstatou, podobou, charakterem a místem v celém systému, upozorňuje prof. Vladimíra Dvořáková, politoložka z VŠE v Praze, která spolupracuje také s protikorupčním Fondem Otakara Motejla. Uvedla tím svůj výklad na pražské konferenci mezinárodní sítě European Alternatives a Transeuropy (http://transeuropaprague.wordpress.com/korupce-konference/program/), která představila protikorupční aktivity nevládních organizací řady evropských zemí,

Výklad prof. Dvořákové se pokusím v následujících řádcích zachytit:

Napřed definice

Nečasova vláda se ráda označuje za „protikorupční“ a předložila 55 opatření, která se však soustřeďují jen na některé dílčí problémy, vytržené ze systémového kontextu. Proto nemohou přinést nějaký významnější efekt. A kdyby to na efekt vypadalo, přijme se zase něco jiného a předchozí úsilí se zlikviduje.

Nejprve co je korupce: existuje množství definic, ale v zásadě se jedná o to, že někdo v rozporu se zákonem upřednostňuje zájem jednotlivce nad zájem těch, komu měl sloužit.

Nejde jen o úplatky

Pokud jde o podoby korupce, bývá obyčejně mnohem sofistikovanější než primitivní obálka s penězi. Obyčejně má podobu protislužby, která je obtížně dokazatelná. Protiplnění může přijít později, je přislíbené nebo účastníky zapojuje do sítě vztahů, které nemusí být nutně kriminální, ale vytvářejí prostor pro upřednostňování zapojených jednotlivců. Poskytneme někomu službu a on nám to vrátí úplně jinde. Třeba se to nějak objeví u nějaké spřátelené firmy, která není naše, tu už jsme přece prodali…

Korupční efekt může mít i další podoby, například že zajistí kariérní růst nebo lepší postavení ve státní správě. Korupcí je i to, co politik udělá v rozporu se zákony, jen aby zvýšil svoji popularitu a získal tak svůj osobní prospěch. Například bývalý ministr školství Josef Dobeš podpořil akreditaci plzeňské právnické fakulty v rozporu se všemi odbornými doporučeními a pravidly. Proč to udělal? Možná jen proto, že právě probíhal týden protestů vysokých škol a ministr potřeboval ukázat aspoň nějaké studenty, kteří mu tleskají.

Typický je princip „otáčecích dveří“, kdy lidé volně přecházejí z míst v podnikatelské sféře do státní správy a nazpět, takže se stírá, kdy slouží veřejnosti a kdy jen sobě.

Korupce může být nahodilá, sektorová nebo systémová, a ta systémová pak centralizovaná i necentralizovaná.

Nahodilá selhání

Nahodilá korupce není příliš velký problém. Jedná se o etické selhání jedince. Avšak obálka do kapsy nemusí být vyvolaná jen osobnostními rysy, může jít o zkratovou reakci v obtížné životní situací. Nelze ji úplně odstranit, a lze ji účinně omezovat dobrým nastavením kontrolních mechanismů a principů profesionální etiky. Oblíbený nástroj, agent provokatér může zasahovat proti této nahodilé korupci, ale příliš velký efekt od toho nečekejme. Ostatně, nahodilá korupce není dole příliš rozšířená. Nejčastěji se jedná o drobnosti, třeba zahlazení pokut.

Komu razítko

Nebezpečnější je sektorová korupce, ta už potřebuje síť, kterou může být úřad, ministerstvo, instituce, která něco schvaluje. Nejde jen o razítko, ale také zakázky, oustsourcování služeb, různé monopoly. Osoby, které rozhodují, se propojí v síti s těmi, kdo to potřebují. Výsledkem jsou obrovské náklady, které jsou ziskem spřízněných osob. Veřejnost pak dostává službu, která je dražší, ale o to méně kvalitní. Příklad: registr motorových vozidel.

Proti sektorové korupci nepomůže agent provokatér. Nejdůležitější je takové nastavení instituce, aby ke korupci nemohlo docházet, rozhodování bylo průhledné a dohledatelné, platila pravidla skládání účtů. Pokud však tato pravidla nastavuje někdo v ministerstvu, kdo je zkorumpovaný, budou už přizpůsobena potřebám sítě.

Proto musí fungovat i vnější kontrolní mechanismy pro tyto instituce. Ale ty jsou často dlouhodobě ochromeny. Například post hlavního hygienika nebyl dlouhodobě obsazen, jak jsme si připomněli v kauze jedovatého alkoholu, který se volně šíří republikou a zabíjí lidi. Teoreticky účinným by mohl být Nejvyšší kontrolní úřad, ale jeho pravomoce jsou okleštěny a jeho vedení bylo také dlouho ochromeno.

Se zákonem za zády

Nejnebezpečnější je systémová korupce, ta už má vliv i na vládní legislativu. Zákony se upravují tak, že zneužití veřejných prostředků ve prospěch jednotlivce nebo zájmové skupiny. lze hájit jako„legální“, bylo to „přesně podle předpisu“.

Tendence k systémové korupci se pozná podle obrovské snahy o imunizaci korupce, o beztrestnost. Proto probíhá neustálý konflikt o to, kdo má být policejním ředitelem, kdo nejvyšším státním zástupcem a kdo předsedou Nejvyššího soudu. Posledních deset let je stále ohrožována nezávislost skupin, které by mohly korupci vyšetřovat.

Hodně to souvisí s nastavením institucí. Pokud je v instituci – třeba ve státním zastupitelství - prostor pro nezávislost, i člověk, který byl do úřadu cílevědomě dosazen, se nenechá snadno řídit a začne svou nezávislost hájit.

Důležité je skládání účtů na horizontální úrovni – proto u nás dlouhodobě chyběl šéf nejvyššího kontrolního úřadu, nebyl hlavní hygienik. Jsme jediná země, která má analytický útvar pod ministerstvem financí. Tak se například na tomto útvaru najednou otevřela otázka Promopro, a pak se zase uzavřela.

Pozměňovací vidle

Protikorupční legislativa je důležitá, ale rozumnou legislativu prakticky nelze přijmout. Řekněme, že je do sněmovny předložen promyšlený text, ale pak přijde při projednávání klíčový okamžik, dvoudenní lhůta mezi druhým a třetím čtením. Poslanecké pozměňovací návrhy, které při druhém čtení padnou, už nejdou do výborů, nelze je odborně projednat a jsou předkládány mlhavým způsobem – v paragrafu 2, písmeno c), řádka druhá nahraďte slovo… A protikorupční potenciál předpisu zmizí. Pokusy o změnu legislativního procesu, který by zabránil zásahům obcházejícím standardy normotvorby, byly vždycky zmařeny.

Zásadní význam má nezávislá nepolitická správa. Zákon o státní službě, který patřil mezi základní podmínky pro vstup do EU, sice byl přijat, ale pak nastoupila česká klička a nikdy nevstoupil v platnost. Nyní ho má nahradit zákon o úřednících, který chystá Nečasova vláda.

„Když jsem si návrh zákona o úřednících přečetla, poprvé v životě jsem dostala žlučníkový záchvat,“ svěřuje se profesorka Dvořáková. „Možná to mělo i jinou příčinu, ale nedivila bych se, kdyby to bylo z tohoto paskvilu, podle kterého jsou úřady podřízeny politikům, politici mají být zcela bez kontroly a zákonem jsou nějak omezováni jen malí úředníčci.“

Skrytá agenda reformy

To nejhorší na systémové korupci spočívá v tom, že když se přijímají reformy, změny v zákonech vznikají především na základě požadavků korupčního prostředí, zatímco to reformní je v nich až jako něco navíc. Někdy je to brzy zřejmé, o co tam jde, a lze tomu bránit protestem, jindy to zjistíme, až když je pozdě.

Třeba reforma zdravotnictví umožňuje, aby fakultní nemocnice v centru Prahy a jinde byly prostorem pro developerské projekty. Ukázal to průběh jednání mezi ministerstvem zdravotnictví a univerzitami. Směřovalo ke kompromisu, ale skončilo bez dohody, protože ministerstvo zdravotnictví neomylně odmítlo požadavek univerzit, že budou mít zlatou akcii a budou rozhodovat o obsahu výzkumu. To by bránilo použít univerzitní majetek k něčemu jinému, než co reforma nezávazně deklaruje.

Podobné záměry reprezentují sociální karty, automobilový registr, IZIP, maturity, všechny ty projekty, na kterých je nejdůležitější kdo a za kolik to udělá, kam budou nasměrovány výnosy, kdo si opatří jaký monopol. Na uvedených projektech je naopak nepodstatné, co z toho vznikne a zda to poskytne kvalitnější službu občanům.

Základní reformní argumentace tedy skrývá jádro, které je jiné. Například tu byl návrh, že školné z vysokých škol půjde do nějakého centra, které bude s penězi podnikat na kapitálovém trhu. Kdo by pak nesl odpovědnost, kdyby to zkrachovalo?

Soukromé zájmy do zákonů

Tím skrytým jádrem je snaha dostat individuální zájmy do zákonů a reforem. Tento vedlejší efekt reforem je pak podstatným zdrojem peněz, odkloněných třeba k financování politických stran. Za pozornost stojí údaje, které nabídne google, kdo je ve firmách, které se chtějí věnovat správě církevního majetku. Před pěti lety se zase objevovalo hodně absolventů plzeňských práv kolem ekologické superzakázky - podmínky pro ni psal bývalý děkan této fakulty Milan Kindl.

Systematická korupce může být centralizovaná nebo necentralizovaná.

Centralizovaně v tvaru

Ta centralizovaná byla u nás zhruba do roku 2002. Tam je to jednodušší, je tam jasná hierarchická struktura, kdo se účastní a za jakých podmínek. Vládne tam vzájemná důvěra. Je to dobře propojené přes financování politických stran. Funguje tam ochrana centra a jeho klientů. Je to budováno hierarchicky – ten, kdo je klient, je zároveň patronem pro nižší úroveň.

Proto má tento systém zájem na uchování státu, nikdy nezapomíná, že bude muset předstoupit před voliče a nechat svou moc legitimizovat volbami. Berou se proto ohledy na sociální základnu, argumentuje se hodnotami.

Něco jiného je decentralizovaná systematická korupce, kterou charakterizuje vznik místních kmotrů. Hierarchie se ztrácí, síť není daná, je jen lokální. Celostátní vedení politických stran a politické centrum státu ztrácí kontrolu.

Ministři a nejvyšší státní úředníci jsou dosazováni na základě lokálních elit, předseda vlády to málo ovlivní. Takhle třeba po pražských volbách Sobotka s Nečasem smutně pozorovali vznik velké koalice, kterou žádný z nich nechtěl.

Stát kmotry nezajímá

Výměny ministrů z poslední vlády vycházejí z potřeb regionálních sítí - jihočeský kmotr prostřednictvím změn na ministerstvu průmyslu nastavuje podmínky pro stavbu Temelína.

Jakmile se v zemi usadí decentralizovaná systematická korupce, je jedno, jaká strana u moci. Lokální kmotry nezajímá stát. Vidíme, jak se prudce zhoršuje kvalita státní správy, kterou obsazují naprosto nekompetentní úředníci. „Nedávno jsem pustila studentům kazetu se známým vystoupením Milouše Jakeše z Červeného Hrádku, zasmáli se, a pak jsem jim pustila vystoupení dnešní ministryně kultury v České televizi. Byli zaraženi,“ nabízí mrazové srovnání profesorka Dvořáková.

Když v Rusku po roce 2000 po obrovském chaosu - decentralizace - začal Putin dostávat zemi pod kontrolu, u nás se to komentovalo: „Jde proti demokracii.“

Mafiánská vláda je demokracie?? Některé korupční vazby se tam zpřetrhaly, jiné možná vznikly, ale Putin zavedl efektivnější model vládnutí.

Chceme-li tedy bojovat proti korupci, musíme napřed vědět, proti jakému typu korupce jdeme.

Máme systém

V ČR jsou výrazné projevy systémové korupce. Ukazují to reformy, způsob vyrovnání s církvemi, nefungující státní správa. Třeba problém s evropskými penězi - nikdy nebyla diskuse, na co ty peníze utratit. Staly se součástí korupčního chování, dát to známým, někomu, kdo nám bude zavázán. A když někdo předložil nějaký nezávislý projekt, aspoň mu tam najmenovali další lidi, kteří také něco dostanou.

Současný stav v zemi tedy nese výrazné rysy decentralizované systematické korupce, která byla posílená vznikem krajů. „V normální situaci jsem příznivcem decentralizace,“ říká profesorka Dvořáková, „ale teď tu máme podobného, o co usiluje i zmíněný zákon o úřednících - politici mají kontrolu nad úředníky, zákon o krajích nabídl samosprávě kontrolu nad státní správou.“

Napřed byla v krajích 8 let jednobarevná vláda ODS, tím vznikly podmínky pro kmotry, ale po roce 2008 začal probíhat stejný proces v ČSSD. Možná že zatčení a vyšetřování jednoho hejtmana pomohlo sociální demokracii, aby se ten proces zastavil a neprohluboval.

Země je tedy ovládnuta korupcí.

Co teď s tím?

Je-li tendence k systémové decentralizované korupci, musí být vystavena tlaku nevládních organizací na celostátní i místní úrovni. Cíle jsou jasné – odmítnout princip nekontrolované moci politiků, jak jej chce zakotvit zákon o úřednících, trvání na transparentnosti. Média musí odhalovat kauzy.

Smysl má i drobnější práce na lokální úrovni, aby i tam probíhaly tyto aktivity, i když nejde o miliardové položky. Důležitý je pocit, že je možné něco dělat, lze změnit situaci, můžeme prosadit jistou míru spravedlnosti. Lidé si musí zvyknout, že některé věci jsou normální, smlouvy se zveřejní, vykážou se platy manažerů (přestože se připravuje zákon, který tomu chce zabránit).

Je toho hodně, čeho lze dosáhnout v místě. Usilovat o transparentní radnice, hledat podporu pro různé protikorupční mikroprojekty, vést osvětovou činnost, měnit atmosféru zespoda. Také čeští podnikatelé by měli mnohem více podporovat konkrétní projekty boje proti korupci na místní úrovni, aby změnili atmosféru ve společnosti.

Dodal bych: Nečekejme na zázračný zákon. Víc zmohou alternativní média, pokud si dokážou zajistit kvalifikované a důvěryhodné spolupracovníky. Mohou tlačit i na preventivní opatření - kdo se chce vyhnout podezření z korupce, musí soustavně ukazovat, jak ze svého okolí aktivně odstraňuje korupční příležitosti. Měla by také pečovat o černé listiny korupčníků a nedůvěryhodných osob, přinejmenším detailních informací o různých hlasováních, proti tomu nemůže nikdo nic namítnout.